新興國家的經濟發展大體分為四個階段：生產要素導向階段、投資導向階段、創新導向階段和富裕導向階段。生產要素導向門檻比較低，是經濟起步時的必然選擇；投資導向進入的是資本密集的基礎設施和成熟產業，增長空間比較大，成功追趕型國家在這個階段經濟往往處于高速增長期。達到一定階段后經濟增速自然回落，面臨朝著以提高生產率為目標、以創新驅動為特征的增長模式轉型，進入一個市場導向、門檻比較高的發展階段。能夠成功跨越這個門檻的國家并不多。

跨越創新驅動的高門檻，就是我們今天面臨的挑戰。當前的產業結構調整應當放到這個大背景下來討論。

1、對經濟增長要有新的理解

在經濟擴張階段的經濟增長，基本就是各個企業增加值的總和。進入產業結構升級階段，經濟增長則是高效率產業和企業的產生和擴張，抵消低效率產業和企業的萎縮與關閉后的增量。競爭會不斷淘汰落后企業，但它會優化企業結構，正是持續的新舊接替才能保障經濟效率的不斷提升。如，蘋果智能終端的出現，頓時使諾基亞、摩托羅拉、愛立信等從皇冠上墜落，但電子信息產業卻向前跨了一大步。因此，為維持經濟增長，就要創造條件鼓勵既有企業的技術進步和新興企業的進入、擴張，同時應當加快落后企業的退出。目的是使失去競爭力企業占有的有效資源，包括人力資源和土地等流向高效率的部門，確保全社會資源的平均效率始終處于上升之中。就是說，進入創新驅動發展階段，高效生產力不斷產生和擴張，落后生產力不斷萎縮和退出將成為常態。為此需要建立“生得順利，退得順暢”的產業生態，才能保持經濟活力。

2、挖掘產能“超常規過剩”的原因，防止再發生

市場競爭會帶來階段性過度投資和產能過剩，但競爭性市場會自動修復。中國的過度投資和產能過剩到了剎不住車的程度，很大程度上是政府行政力量助力的結果。它不僅沒有修復機制，而且因政府身陷其中，它更傾向于用行政力量去“挽救”和“扭轉”，帶來的結果是越陷越深。2004年以來“過剩產能”一波又一波地壓縮，一輪一輪增長的狀況，值得深思。總體上講，私人投資者是理性的，即便產生失誤，也會自行修正，不會“一條道走到黑”。但政府以包括廉價土地、各種稅費減免和承諾銀行貸款等的誘導、區域市場分割對落后企業的保護、“以投資換市場”逼迫企業投資，對國有企業增長率的考核等都是過剩和落后產能不斷產生的根源，而這些是企業難以抗拒的。一些案例顯示，在矛盾爆發前是“政府鼓動了企業”，矛盾爆發后則“企業綁架了政府”。“超常規過剩”是結果，不能消除產生的原因，就不能防止再發生；再發生不斷重演，政府的“壓縮”就失去了意義。

3、用行政辦法壓縮過剩產能很難奏效

這次是中央政府第四次調控過剩產能。早在2003年12月，國務院下發103號文，把鋼鐵、電解鋁、水泥列入產能過剩名單。第二波是在兩年后。2006年3月，國務院發出《通知》，將鋼鐵、電解鋁、電力、紡織等10個行業被列入產能過剩或潛在過剩行業，要求壓縮。2009年國務院制定產業振興規劃，再次要求“加快淘汰落后產能”，這是第三波。2004年初國務院由一位副總理與各省市分管領導分別簽訂淘汰落后產能“責任狀”、給各地分配減排指標，行政推進的力度不可謂不大。但是就在政府一波又一波下達壓縮指令的十年間，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等的產能可能又翻了一番。應當承認地方政府實質存在“制造”落后和過剩產能的內在動力，上邊有政策，下邊就有對策。體制機制性問題不解決，用行政辦法難以有大的效果。

4、關于淘汰“落后產能”與壓縮“過剩產能”

產能是否落后是個技術性的判斷。大多數產品落后了，市場會淘汰，不需政府干預。如磁帶錄像機、彩色膠卷等。具有較強外部性的“落后”，必須由政府制定強制性標準加以界定。淘汰落后產能的途徑應當是制定強制性標準，并全國統一、無例外地實施。標準，主要是產品和生產過程中的能耗、排放、安全、衛生等涉及外部性的標準。要淘汰的產能不應由政府部門分配指標，而是依據“對標”的結果。淘汰的措施：一是制定標準；二是按標準監管。由于淘汰的原因是它“落后”，所以淘汰就有多種途徑，可以關閉生產線，也可以技術改造，也可以轉產其他產品，這應當允許企業選擇。因此淘汰落后與壓縮產能有關，但不能混為一談。

產能過剩是個市場判斷。即便按照強制性標準達標的生產能力也可能過剩，政府可以發布信息，但“過剩”是否適度，要由市場判斷。重要的是各地政府不能干預市場、地方保護。公平并有較高強度的競爭會自行淘汰“超過剩”產能，但超過剩產能退出的通道和條件則需要政府創造。如并購重組、企業減員等環境條件。

5、90年代結構調整的啟示

90年代中期，經歷長期過度投資、經濟過熱后，總體上轉向了買方市場。絕大多數產業產能過剩，大量企業開工不足、處于停產或半停產狀態，全國國有企業虧損面高達39%，一些地方加上“潛虧”高達60%。巨額“三角債”纏身，大量職工發不出工資。面對嚴峻的形勢，政府以極大的膽識和魄力推動了一輪大規模的產業和企業結構調整。主要措施：完善破產的法規法，推進企業破產(關門走人)；建立職工“三條保障線”(失業保障、人均最低生活保障、養老保障)；實行“減人增效、下崗分流”，建立在就業中心，實施“再就業工程”；具備條件的企業進行公司制改制，上市融資；實行抓大放小，“產權制度改革”，放活小企業；國有經濟從輕紡等一般競爭性領域退出，向重要行業關鍵領域集中；對石油石化、電力、電訊、核工業、航空航天、兵器行政性壟斷企業進行拆分，引入競爭；對紡織行業，政府資助，強制報廢落后產能。同時，清理和剝離企業不良資產，實行債轉股；府加大技術改造資金投入；實施國有企業三年脫困工程。政府推動產業和企業結構調整所做的最重要的工作是創造結構調整所必需的環境條件。

6、構建創新驅動的產業生態

美國是全球金融危機的始作俑者。危機后，一些巨型公司轟然倒下。如雷曼兄弟公司破產、通用汽車公司破產重整、摩托羅拉移動被谷歌收購、柯達破產，英特爾等一批巨型公司大規模的并購重組等陸續發生，經過這一輪存量調整，加上臉譜、泰斯勒等新興公司的產生和智能移動終端、3D打印、頁巖氣等革命性新產品和新興產業的興起，美國產業的競爭力明顯上升。期間美國政府沒有太多的干預，即便那些巨型公司破產和重組也未對社會造成大的震蕩。重要的是美國已經建立了完備的承接企業生生死死的“基礎設施”，形成了創新驅動的產業生態。進入創新驅動發展階段，我國企業的生生死死已漸成常態，這也是經濟活力的重要表現。建立能使企業“順利的生，平穩的死”的體制和生態環境已經成為經濟轉型繞不過去的問題。借鑒90年代那一輪結構調整的經驗，在推進本次調整的同時，應當著眼于構建企業有生有死的基礎條件。如：

進一步放開市場，消除行政性壟斷；推進國有資產資本化，改革國企的經營機制和治理機制；改善民營經濟發展環境、給予平等競爭的地位；改革基礎生產要素價稅形成機制，使其反應稀缺程度；重新審視“產業政策”，改變政府主導經濟增長和產業發展的局面；進一步筑牢社會保障的底線，使員工具備必要的流動性；修改破產法，完善破產和解和破產重整的條款，制定破產法實施細則；完善多層次資本市場和產權交易市場；提高產業和產品的技術、能耗、環保標準，倒逼產業結構升級。

7、對“產業政策”的反思和調整

增長方式轉型的一個條件就是政府管理經濟方式的轉型。在改革政府與市場關系中，一個應當提到議事日程的是對“產業政策”進行反思和調整。
產業政策是政府以行政的力量干預產業的各種政策的總和；實質是政府主導或部分替代市場的一種資源配置方式。從日韓、臺灣地區和我國的實踐看，經濟追趕期，在大規模建設基礎設施，發展基礎服務業和提高能源、原材料保障能力的時期，政府有一定的信息優勢，對產業的布局和投資的指導產生了正面的效果。通過產業政策配置資源，主要有三條途徑，一是行政審批，一是產業規劃。此外還有各種隨意性很大的政府干預，并保持了較大的自由裁量權。

產業政策沒有準確的定義和明確的邊界，跨越一定時期、超越一定的范圍就會產生諸多負面效應。隨著追趕期的過去，產業政策悄然異變成保護行政性壟斷、強化所有制歧視和阻礙市場準入的工具(如常州鋼鐵)。而在一些地方則成了政府無規制、無邊界地干預市場、干預企業的依據和手段。這里包括地方保護的政策、吃偏飯的政策等。相應地設租和尋租時有發生(如能源局長)。

當前，面對激烈的市場競爭和快速的技術進步，政府已經失去了某些信息優勢。在無法準確預知未來、無法承擔市場風險的情況下，在競爭性領域政府再以行政力量直接或間接干預產業、企業，配置資源，必然造成資源錯配和低效率。應當及時把引領企業的功能讓位給市場，充分發揮市場對企業的引導、激勵和約束作用；對于進入或退出哪個市場，應給企業充分的選擇權，由企業自主決策，自擔風險。

市場的有效性一定意義上決定了國家的經濟效率。要使市場引導企業，發揮高效配置資源的作用，政府工作的一個重點就是轉向建設高效率市場，把競爭政策提到更高的高度。為此，我國還面臨諸多體制機制的變革。

可考慮將“產業政策”改變為“競爭政策”，重點是推進建立和完善法制的市場環境。尊重企業獨立主體的地位，消除市場進入壁壘，保障競爭的公平性，打破市場分割、行政性壟斷和所有制歧視，建立良好產業生態。使市場成為所有居民創新、創業的平臺，并對他們一視同仁；使所有的人都可以通過自己的學習和創業改變命運，而不是與政府關系。