從單一低稅率到稅費名目林立

新中國成立以來，我國煤炭稅費制度建設(shè)取得顯著成就，但目前仍存在稅費負擔過重、收費名目繁多、稅“費”化嚴重等一系列問題。這些問題已經(jīng)嚴重影響煤炭產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，要加快推進煤炭稅費制度綜合改革，建立健全法制規(guī)范、效率優(yōu)先、兼顧公平、與煤炭產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位相一致、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的稅費制度體系。

新中國成立初期，為保障社會生產(chǎn)生活對煤炭的需要，政府對煤炭產(chǎn)業(yè)一直實行單一的低稅率政策，主體稅種是產(chǎn)品稅，稅率為3.35%，國有煤炭企業(yè)全部稅收占煤炭銷售收入的比重平均為5.58%。

1979年，增值稅試點工作開始，征稅范圍僅為機械和農(nóng)業(yè)機具行業(yè)。1984年，國務(wù)院頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）》，財政部頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）實施細則》。這標志著增值稅制度在我國正式建立。1992年，國家頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，開始對煤炭企業(yè)征收資源稅。

改革開放促進了經(jīng)濟發(fā)展，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，政府開始建設(shè)性收費，如1986年開始征收港口建設(shè)費和資源補償費，1988年開始征收電力建設(shè)基金，1989年開始征收土地復墾費，1991年開始征收鐵路建設(shè)基金等。其中，行業(yè)性的建設(shè)性收費都明確了起止時間，如鐵路建設(shè)基金2006年到期。煤炭稅費并存制度開始形成。

1994年我國實行稅制改革，取消了產(chǎn)品稅，建立了以增值稅為主體的稅制體系，設(shè)立了25個稅種，其中與煤炭企業(yè)有關(guān)的主要有增值稅、資源稅、企業(yè)所得稅等21個。其中，增值稅率為17%。因普遍反映稅率偏高，財政部、國家稅務(wù)總局于1994年發(fā)出通知（財稅字〔1994〕第036號），將煤炭產(chǎn)品增值稅率降至13%；從2009年起，又恢復為17%。

2007年，黨的十七大提出要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式”。各級政府為貫徹落實這一要求，紛紛推出煤炭資源有償使用、礦山生態(tài)環(huán)境恢復及職工社會保障體系完善方面的政策措施。當時，正是我國煤炭工業(yè)走出低谷進入十年輝煌的第六個年頭，產(chǎn)業(yè)景氣度較高，各地利用這一有利機會先后大幅調(diào)整了煤炭稅費征收標準，其間又增加了許多收費或基金項目。

截至目前，我國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)及采礦權(quán)價款、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、港口建設(shè)費、生態(tài)補償基金、造林費、水土保持設(shè)施補償費、水土流失防治費及各種協(xié)會會費等各種規(guī)費，據(jù)初步統(tǒng)計，不少于88項。

現(xiàn)存稅費制度的問題

目前，我國煤炭稅費制度存在的主要問題是稅費負擔過重、各種收費太濫、稅“費”化嚴重。

稅費負擔過重

1994年稅制改革造成煤炭企業(yè)稅負過重已是不爭的事實，為此國家曾為煤炭企業(yè)減負。按照國務(wù)院批示，1995年財政部對原中央財政煤炭企業(yè)因稅制改革多繳的增值稅實行每年定額返還17.1億元的政策。1998年，煤炭部撤銷，原部屬煤炭企業(yè)下放地方管理后，該項政策繼續(xù)執(zhí)行，但早已名存實亡。

在我國產(chǎn)業(yè)分類目錄中，煤炭開采和洗選業(yè)歸屬工業(yè)類。按公平賦稅原則，其在做各項抵扣后的增值稅稅率應(yīng)與工業(yè)企業(yè)平均稅率大致相同。但統(tǒng)計結(jié)果表明，煤炭開采和洗選業(yè)的增值稅稅率大大高于工業(yè)企業(yè)增值稅稅率。2011年全國煤炭開采洗選業(yè)增值稅實際稅率為7.5%，而同年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增值稅實際稅率為3.12%，二者相差4.38個百分點；與1995年實施增值稅初期相比，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增值稅稅負下降29.05%，而煤炭開采和洗選業(yè)僅微降1.55%，下降幅度相差27.5個百分點。

從與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的比較看，煤炭產(chǎn)業(yè)稅負也處于較高水平。我們用主要稅種（營業(yè)稅及附加、增值稅、企業(yè)所得稅）與營業(yè)收入之比作為綜合稅負水平的指標分析充分證明了這一點。2003年至2011年，煤炭開采和洗選業(yè)年均稅負水平為11.76%，而同期黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)分別為10.05%、7.31%、4.92%、7.10%。

一般來說，煤炭企業(yè)稅收應(yīng)與產(chǎn)業(yè)增長速度成正比，然而事實并非如此。規(guī)模以上煤炭開采和洗選業(yè)企業(yè)的主要稅收總額從2003年的265億元增加到2011年的3779億元，增加了13.26倍，而同期煤炭工業(yè)總產(chǎn)值僅增加10.76倍。

我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，中國煤炭產(chǎn)業(yè)成為世界煤炭產(chǎn)業(yè)的一部分。按WTO規(guī)則，各國相同產(chǎn)業(yè)的稅負應(yīng)大致相同，但事實是中國煤炭產(chǎn)業(yè)的平均稅負高于其他產(chǎn)煤國家的稅負。2010年我國煤炭企業(yè)稅負水平為12%，同期國外礦山企業(yè)稅負水平均比我國低，加拿大魁北克為6.5%、安大略為10.5%、不列顛哥倫比亞為9%，美國亞利桑那州為6.5%，澳大利亞為10.5%。

各種收費“多如牛毛”

在市場經(jīng)濟條件下，政府為提供公共產(chǎn)品、服務(wù)或賦予某種權(quán)利直接向受益者收取部分費用是必要的。隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府從1986年收取港口建設(shè)費始，各項收費與日俱增，收費標準不斷提高，其中尤以煤炭產(chǎn)業(yè)為甚，有些媒體曾用“多如牛毛”來形容。事實上，目前我國已經(jīng)形成名目繁多與行政級次相一致的多層次的“煤炭收費網(wǎng)”。我們對煤炭企業(yè)需要繳納的88種收費項目（包括基金）做了統(tǒng)計分類，其中：資源環(huán)境類25種，經(jīng)濟建設(shè)類4種，行業(yè)管理類6種，市場行為類6種，企業(yè)發(fā)展類2種，社會功能類10種，交通運輸類35種。諸多的收費項目，有的是中央政府依照法律程序合規(guī)設(shè)置的；有些收費項目是地方政府按中央政府或有關(guān)部門的精神結(jié)合地方實際設(shè)置的；還有一些特權(quán)部門、壟斷行業(yè)甚至社會組織巧立名目，設(shè)置收費項目。例如，公安部門設(shè)置的炸藥安保費、鐵路部門設(shè)置的點裝費、武裝部設(shè)置的民兵訓練費。

這些收費項目的收費標準在不同礦區(qū)、煤種，甚至不同性質(zhì)的企業(yè)大都不同。我們以13家煤炭上市公司2011年年度報告為樣本，對它們的稅費情況進行統(tǒng)計，并用各樣本的收費數(shù)額與總稅費、營業(yè)收入、凈利潤做了比較分析，結(jié)果如下：

收費/總稅費收費/營業(yè)收入收費/凈利潤

最高49.78%14.33%162.54%

最低7.57%1.16%11.66%

樣本平均22.11%5.15%43.97%

眾所周知，上市公司披露的信息相對是最可信的。13家煤炭上市公司，雖不能反映全國煤炭產(chǎn)業(yè)的收費情況，但其代表性不容置疑。對整個產(chǎn)業(yè)而言，上市公司目前仍是少數(shù)，而且大多數(shù)是集團公司的子公司，由此可以推出，就全產(chǎn)業(yè)而言，其收費數(shù)額比重肯定會高于該統(tǒng)計分析結(jié)果。

稅“費”化嚴重

稅“費”化，是指本應(yīng)以稅收形式形成的政府收入，卻大量采用收費形式。

在社會經(jīng)濟實踐中，一般對自然資源與生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和利用大都采用稅收形式。例如，作為一種稀缺并不可再生的公共自然資源，煤炭資源的勘探開采利用，均應(yīng)向代表全體人民利益的國家繳納資源稅。但是，在我國現(xiàn)行的煤炭資源稅費制度安排上，主要采取資源費的形式，費種達到6種之多，稅費比率也是費占大頭。

2000年全國煤炭開采應(yīng)繳納的資源稅是資源補償費的2.68倍，稅多于費；2008年，資源稅增長了0.93倍，資源補償費增長了10.36倍，演變成費多于稅。

部分產(chǎn)煤省區(qū)的情況也能說明，以資源稅、資源補償費為例，內(nèi)蒙古分別為每噸2.3元、2.1元，貴州分別為2.5元、3元，陜西分別為3.2元、4元。若加上資源價款等其他幾項，資源費總額要幾倍于資源稅。

再如生態(tài)環(huán)境保護，其無可爭議的是一種公共行為，理應(yīng)通過規(guī)范開征生態(tài)環(huán)境保護稅來取得環(huán)保收入，而現(xiàn)行的稅費制度卻通過十幾種收費方式來取得。