編者按：中國從重要煤炭出口國到世界最大煤炭進口國的歷程，正是中國經濟高速發展對能源需求的體現。中國煤炭進出口貿易量占世界貿易總量的比例，10年間已經從2003年前后的12%上升到2013年的27.7%。為此，《中國電力報》特刊發“中國煤炭進出口版圖大起底”系列報道，詳解中國煤炭貿易政策的變遷及其影響、煤炭進口特點、進口來源及新近政策對世界煤炭貿易格局的影響。

“相當于全國所有煤礦一個月一噸煤也不出。”“相當于不花一分錢建了一條大秦線。”以上兩句話分別出自中國煤炭工業協會副會長彭建勛以及煤炭貿易專家黃騰之口，他們所談的都是我國最近幾年煤炭進口的情況。黃騰在接受《中國電力報》記者采訪時，還詳細介紹了我國煤炭進出口政策等方面的情況。

簡單地說，近十多年來，隨著我國經濟穩步高速增長對能源的需求、國際能源尤其煤炭形勢的變化以及環保要求的日益提高，我國的煤炭進出口政策也發生了相應的變化，大體上經歷了出口導向型、放寬進口、鼓勵進口優質煤、進口收緊等幾個階段，并在煤炭進出口關稅方面得到了體現。近期國務院關稅稅則委員會對無煙煤、煉焦煤等分別恢復實施3%～6%不等的最惠國稅率，更可視為當前煤炭進口收緊的標志。

出口：從刺激出口到征收出口關稅

我國煤炭出口始于1980年左右。其中，1980～2001年，我國煤炭出口總體不斷上升，凈出口持續增加。2001～2003年，煤炭出口達到歷史高位，每年出口量均在9000萬噸以上，但進口也在加速，快速突破了1000萬噸。

黃騰說，在2003年之前，我國主要是站在原料出口國的角度來看待煤炭資源，出口煤炭既可以消化部分過剩產能，更主要的是可以換取外匯，為經濟發展提供支撐。故此，當時我國對煤炭實施的是出口導向型的對外貿易政策，一方面采取出口退稅政策鼓勵煤炭出口，另一方面采取征收進口關稅等政策約束煤炭進口。

出口退稅始于1998年。當時，亞洲金融危機爆發，為緩解煤炭行業生產經營困難，我國在1998、1999年先后兩次大幅上調煤炭出口退稅率，從3%升至13%。此舉大大刺激了煤企出口的積極性，煤炭出口量從1998年3230萬噸猛增至2003年9318萬噸的頂峰。

2003年，我國經濟開始了新一輪上升期，煤炭需求大增，煤炭出口與保證國內供應需求出現了很大的矛盾。當年，我國煤炭產量達到16億噸，其中電煤總量達到8.26億噸，需求較2002年增加量也從之前的3000萬噸左右大增至近1億噸。

盡管如此，當年國內煤炭出口仍達到了9318萬噸的頂峰，而進口也達到1076萬噸。

這一年，中國煤炭黃金十年的大幕也正式拉開。煤炭進出口的量差開始縮小，并最終發生逆轉。

毫無疑問，在中國煤炭進出口方面，2003年是關鍵之年、轉折之年。

上海航運交易所資深研究員莫云萍告訴記者，就煤炭出口關稅而言，2003年10月，財政部和國家稅務總局發出《關于調整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月1日起煤炭出口退稅率由13%下調至11%。此后，短短數年內，經過幾次大的調整，不但取消了出口退稅政策，漸而從2006年11月開始對出口煤炭征收出口暫定關稅一直至今。

期間，我國對煤炭出口實行配額管理。2004年1月7日，國家發展改革委、商務部、海關總署聯合出臺《煤炭出口配額管理辦法》，我國自2004年7月1日起對煤炭出口正式施行配額管理。具有煤炭出口配額管理商品經營資格的企業僅神華、中煤、五礦和山西煤炭進出口集團。

一位來自上述出口公司的人士稱，出口配額指標一度灸手可熱，但隨著國內用煤需求的增加，配額量基本呈下降之勢，而實際出口量則更少，近年來更是如此。

2013年，我國煤炭出口751萬噸，遠低于出口配額指標。

進口：從放寬進口到鼓勵進口優質煤

經濟的高速發展推動了對能源的大力需求，在國內能源供應緊張的情況下，進口石油、天然氣、煤炭等能源就成為必然。

申銀萬國高級分析師羅云峰告訴記者，從可貿易程度而言，煤炭比石油、天然氣的程度都要低，不到20%，但在全社會用電量大增的情況下，電煤需求也水漲船高，因而煤炭尤其是動力煤的進口就呈現爆發之勢。

資料顯示，2003年，我國石油凈進口量大幅增長35.6%，達到9759萬噸。受國際油價上漲的影響，當年石油凈進口總額達到203億美元，同比增長了57%，對外依存度達到36%。2009年，我國石油凈進口量同比增長8.8%，達到21838萬噸，對外依存度達到56%。顯然，受國際原油價格的影響，石油的進口盡管迅猛增長，但卻依然不足以彌補缺口，而且其主要用于交通燃料及化工行業，無法滿足電力對燃料的需求。

另一方面，石油海路運輸通道還容易受到其他因素掣肘。我國原油進口主要來自中東、非洲、拉美，70%的進口原油都要經過霍爾木茲海峽、馬六甲海峽，具有很大的不確定性和風險。至于我國后來拓寬進口渠道，形成“三陸一海”的“四面來油”的格局，那是直到最近才基本實現的事情，而且新增渠道的運輸量無法與傳統通道相比。

相比之下，煤炭的進口區域性更為集中，主要來自印尼、澳大利亞等國家，更為安全可靠。

故此，國家在降低煤炭出口退稅率的同時，也降低煤炭進口關稅，以鼓勵進口。

如前圖表所示，從2005年起，煉焦煤進口關稅從3%降為0，動力煤、無煙煤進口關稅從6%降為3%，并于2006年、2007年兩次調整，最后降為0。

煤炭進口關稅調整的轉折點，則始于6年前我國調整煤炭等部分商品的進出口關稅。根據海關總署關于實施《2008年關　  稅實施方案》的公告，我國自2008年1月1日起取消對煤炭的進口關稅（絕大部分，除編碼2702開頭的褐煤為3%外）。

2012年，褐煤進口關稅稅率從3%調整為0。

莫云萍表示，近兩年來，隨著霧霾天氣頻現，以及進口煤的沖擊加劇了國內煤炭市場的下行趨勢，煤炭進口政策開始出現收緊跡象。2013年8月30日起，褐煤進口關稅稅率恢復為3%，但鑒于褐煤主要出口國印度尼西亞享有東盟最惠國待遇，因而對褐煤的進口影響不大。今年9月15日，國家發展改革委等六部委聯合出臺《商品煤質量管理暫行辦法》，對高硫分、高灰分、低發熱量的煤炭采取了限制措施，對運距超過600千米的褐煤提出了比其他煤炭更嚴格的質量要求。

來自某煤炭出口企業的人士也向記者表示，隨著煤炭市場發生逆轉，政府部門正在研究完善差別化煤炭進口關稅政策，統一煤炭進出口關稅。

政策導向：合理利用國際煤炭資源

在看似簡單的調整煤炭進口關稅的背后，卻有著復雜的時代背景。

黃騰表示，2003年前后，由于東南沿海地區經濟快速發展，日益強烈的電力需求直接促進了動力煤需求量的飆升，以及國內煤炭洗選業固定資產投資的加快。而之所以造成進口煤的增長，還源于我國煤炭生產偏西北、消費偏東南而導致的“西煤東運、北煤南運”的運輸格局，對需求估量不足造成的運力緊張更使得煤炭供應緊張，并導致期間的數次“電荒”。

這直接推動了兩種解決路徑：在國家層面，政府提出充分利用“兩種資源、兩個市場”，鼓勵進口煤炭，這既是順應市場趨勢的行為，一定程度上也屬于不得不而為之。在企業層面，電力企業研發開拓了褐煤摻燒的降低成本的路徑。
如前所述，煤炭進口關稅的下調直接降低了煤炭進口成本，使得煤炭進口更有利可圖。另一方面，受金融危機影響，國際煤炭市場銷售不旺，中國對煤炭的高速需求也使得國際煤炭迅速流向了銷量與利潤的高地。

由此，包括褐煤在內的煤炭進口通道敞開。

2005年6月7日，《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》提出，鼓勵大型煤炭企業到境外投資辦礦，參與國際市場競爭。2007年1月22日《煤炭工業發展“十一五”規劃》提出，要擴大對外開放，“煤炭出口調控在合理水平，增加東南沿海地區煤炭進口。支持有條件的煤炭企業到境外開發煤炭。”上述文件規劃盡管已經有了加強國際合作方面的內容，但并未單列。不過，重視的程度已經明顯增加，放開的步伐也在明顯加快。

等到2012年3月18日《煤炭工業發展“十二五”規劃》發布時，國際合作已經作為重要內容單列。該規劃在分析了我國煤炭工業生產與消費布局矛盾加劇的形勢之后指出，主要煤炭資源大國為促進經濟發展，將進一步擴大國際合作，為我國　  煤炭工業實施“走出去”戰略，利用“兩種資源、兩個市場”創造了條件。在“拓展煤炭國際貿易”方面，要“堅持市場化原則，鞏固和發展與主要煤炭資源國長期穩定的貿易關系，鼓勵進口。鼓勵沿海、沿邊地區拓展煤炭進口渠道，保障進口煤源穩定可靠。”

環保考量：加強進口煤質量管理

但隨之而來的，是我國煤炭進出口政策的進一步調整，煤炭進口的環保考量得以強化。

回顧2012年以來煤炭進出口政策的變化，盡管與煤炭形勢有一定關系，但更應該歸結為我國對利用國際煤炭資源認識的進一步加深，進口煤的管理步伐加快。

2012年下半年，國內煤炭市場發生逆轉且持續加深，步入了寒冬，而大面積霧霾也使得煤炭尤其是劣質煤的使用受到拷問。環保因素最終成為2014年能源革命的導火索。

中國煤炭工業協會以及部分煤企就此呼吁加強對進口煤檢測等方面的管理。

可以說，煤質檢測的加強既是國內煤炭產業成熟的必經之途，也是形勢使然。

這個階段，我國對煤炭進口政策的思路，是既要深化國際合作，又要加強環保。

《中國電力報》記者梳理相關資料發現，2013年1月1日，《能源發展“十二五”規劃》發布，定調為“深化能源國際合作”。

就煤炭而言，“走出去”方面，是支持優勢能源企業參與境外煤炭資源開發。“引進來”方面，是鼓勵開展煤炭安全、高效、綠色開采合作。國際貿易方面，是以稀缺煤種和優質動力煤為主，穩步開展煤炭進口貿易，意在建立公平、合理的全球能源新秩序，協同保障能源安全。

同年9月10日，國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》，要求控制煤炭消費總量、推進煤炭清潔利用，既要提高煤炭洗選比例，也要禁止進口高灰份、高硫份的劣質煤炭，研究出臺煤炭質量管理辦法。

兩個月之后的11月18日，國務院辦公廳印發《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》，要求按照節能減排和環境保護要求，加強煤炭進出口環節管理，其中包括加強對進口煤炭商品的質量檢驗，將褐煤納入法定檢驗目錄；研究完善差別化煤炭進口關稅政策，鼓勵優質煤炭進口，禁止高灰分、高硫分劣質煤炭的生產、使用和進口等。

2014年3月24日，國家發展改革委、國家能源局、國家環境保護部聯合印發《能源行業加強大氣污染防治工作方案》對此予以落實。

9月15日，歷時一年半討論的《商品煤質量管理暫行辦法》塵埃落定，國家對國內煤炭及進口煤炭一視同仁，不符合要求的劣質煤將受到限制。

其指向在于，在國際煤炭市場一體化的背景下，煤炭進口不再是簡單的“拿來主義”；而是既要堅持開放原則，有效利用國際煤炭資源，又要適應我國能源結構調整的戰略部署，限制劣質煤進口，鼓勵稀缺煤種和優質動力煤進口，為社會經濟發展服務。