電力體制改革的目標到底是什么?反壟斷究竟是目標還是手段?在我看來，市場經(jīng)濟是消費者主導的經(jīng)濟，電力改革的終極目標理應定位于為消費者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價廉、安全的電力產(chǎn)品和服務，使消費者得到實惠，同時促進經(jīng)濟效益。應如何看待個別媒體和輿論對我國電力行業(yè)的妖魔化誤導?實事求是地說，中國電力工業(yè)無論從電價水平、電力產(chǎn)品供應還是電力公司的售后服務看，各方面都是具有比較優(yōu)勢的。在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問題時，一定要根據(jù)電力企業(yè)的特點，要以對電力工業(yè)壟斷屬性的正確認識為前提。中國“破碎式”改革模式的出現(xiàn)正是由于對中國電力工業(yè)壟斷屬性的認識出現(xiàn)偏差造成的。

第一節(jié)序曲——農(nóng)電管理局掛牌之難

2000年1月，正當國電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰(zhàn)略推進自身變革以向現(xiàn)代大公司邁進的關(guān)鍵時刻，出現(xiàn)了農(nóng)電價格居高不下，農(nóng)民抱怨，矛盾突出，領(lǐng)導指示要求國電公司代行農(nóng)電管理職責的難題。國電公司對于接不接農(nóng)電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處于兩難境地。

一、“三分天下”的農(nóng)電亂局

我國通常按行政區(qū)劃把縣級以下的電力供應和消費稱為農(nóng)電。在改革之前，我國的農(nóng)電管理體制極其混亂，各個地方各自為政，缺乏一個全國統(tǒng)一的農(nóng)電管理機構(gòu)。

按照企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和電力交易關(guān)系的不同，當時在我國近2500個縣級農(nóng)電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。

所謂直供直管就是省電網(wǎng)公司直接管理縣級農(nóng)電企業(yè)，縣供電企業(yè)是省電力公司的子公司或者分公司，人、財、物由省電力公司直接管理，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于中央財政。

自供自管就是在一些水力資源比較發(fā)達的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨立小電網(wǎng)，逐漸形成了發(fā)供電一體化經(jīng)營的縣供電企業(yè)，這些小電網(wǎng)與大電網(wǎng)不聯(lián)網(wǎng)，自己獨立運行。

而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國電公司所屬的省電力公司那里把電按批發(fā)價買過來，然后再賣給本縣的消費者和用戶。

躉售縣及自供自管縣供電企業(yè)，其配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于地方財政。

在國電公司成立的1997—2002年間，我國縣級農(nóng)電管理的三種模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全國約2500個縣級供電企業(yè)中，由國電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個左右，由地方縣級所屬采取躉售方式供電的有1040個，而由地方縣級所屬采取自供自管模式供電的縣級供電企業(yè)則有600多個。

二、農(nóng)電價格居高不下

“三分天下”的農(nóng)電格局管理體制分散，導致電力這樣一個國民經(jīng)濟和民生剛性需求的產(chǎn)品，其農(nóng)電價格遠不像城市居民用電價格那樣實行統(tǒng)一管理，這導致一是各地農(nóng)電價格差異大，二是普遍價格水平較高。當時城市用電只有0.4元左右，而農(nóng)電的平均價格卻高達0.67元，個別管理不善的地方甚至出現(xiàn)過1元1度的電。農(nóng)電價格高于城市，農(nóng)民意見很大，矛盾非常突出。農(nóng)電價格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農(nóng)網(wǎng)投資成本高，設(shè)施簡陋。農(nóng)村居民點分散，農(nóng)供電半徑長、負荷密度低，從110千伏等級到各村，設(shè)備線路都要自己解決，投資成本非常高。農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)往往因陋就簡，加上管理不善、設(shè)備陳舊，導致線損很高。其次，農(nóng)電管理層級多，層層加價。農(nóng)村大部分地區(qū)都是通過村電工對農(nóng)戶賣電，售電中間環(huán)節(jié)太多，這是農(nóng)網(wǎng)改造前電價居高不下的癥結(jié)之一。第三，“以電養(yǎng)人”現(xiàn)象突出。農(nóng)電管理機構(gòu)臃腫，人員亂進造成嚴重超編，“以電養(yǎng)人”的現(xiàn)象普遍存在。第四，偷電漏電現(xiàn)象嚴重。農(nóng)村偷電很難控制，一般能占到農(nóng)村電量的15%左右，有的甚至高達40%，偷的電最后都加到了農(nóng)民頭上。

這些問題的存在，一方面抬高了農(nóng)電價格，加劇了農(nóng)民的用電負擔，阻礙了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展;另一方面也引起廣大農(nóng)民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農(nóng)電改革拉開了序幕。1998年10月，國務院做出了“加快農(nóng)村電力體制改革，加強農(nóng)村電力管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價”(簡稱“兩改一同價”)的戰(zhàn)略決定。

三、“燙手山芋”接不接兩難

要解決農(nóng)電管理體制分散混亂問題，實現(xiàn)兩網(wǎng)一同價和落后的農(nóng)村電網(wǎng)改造重任，僅靠市場化的發(fā)展，對電力這樣一個特殊商品顯然是不行的，在農(nóng)電管理體制改革和發(fā)展過程中必須有政府的指導和扶持才行。然而電力部已經(jīng)取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質(zhì)的職能，國務院有關(guān)領(lǐng)導和部門提出讓國電公司接過農(nóng)電這塊牌子，成立“農(nóng)電管理局”。對剛剛從電力部轉(zhuǎn)型、戰(zhàn)勝戀“權(quán)”情結(jié)、擺脫政企不分羈絆的國電公司領(lǐng)導班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發(fā)展戰(zhàn)略向現(xiàn)代大公司邁進，還是重新回到政企不分的老路，最終國電公司再搞一次政企分開，演變成農(nóng)電管理局和若干個區(qū)域電網(wǎng)公司，如何選擇十分關(guān)鍵。

首先，當時把電力部改為國電公司就是要實現(xiàn)政企分開，把國電公司建立成一個真正的現(xiàn)代大公司。為此，國電公司自己已經(jīng)剝離了舊的行政權(quán)力，如果再把農(nóng)電管起來而成立一個“農(nóng)電管理局”，國電公司和有些地方農(nóng)電本來就沒有投資關(guān)系，只能又形成行政主管關(guān)系。如果在國電公司下面設(shè)一個有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路?因此，無論是有關(guān)部門有意讓國電公司政企不分，為拆分國電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農(nóng)電問題的權(quán)宜之計，農(nóng)電管理局這塊牌子都成了“燙手山芋”要不要都兩難。

其次，接過農(nóng)電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會損害國電公司的形象，同樣也會在經(jīng)濟上影響國電公司的效益。因為全國一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經(jīng)營效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在較大差異。僅農(nóng)網(wǎng)改造一項，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產(chǎn)品、補貼特征的產(chǎn)品，一次性劃給國電公司代管，則無論是現(xiàn)代大公司的發(fā)展取向還是四步走的實施戰(zhàn)略，國電公司都將很難實現(xiàn)。

當時，國務院領(lǐng)導和有關(guān)部門要求國電公司能上收農(nóng)電，接受農(nóng)電管理局的牌子，把農(nóng)電統(tǒng)一管起來。國電公司非常為難，一面是上級領(lǐng)導和部門的安排，另一面是國電公司的發(fā)展前途。鑒于此事重大，國電公司總經(jīng)理高嚴考慮再三，決定一方面與國電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級回復，另一方面廣泛征求國務院有關(guān)研究部門和社會各界專家的意見。

于是2000年1月23日在國電公司會議室召開了一次論證與研討會，我應邀也參加了這次會議。會議由國電公司趙希正副總經(jīng)理主持，參加者除了國電公司的高級管理人員外，還有國務院發(fā)展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關(guān)部門的近10位專家。會上，主持人首先介紹了國電公司遇到的這個難題，并指出，國電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運行，到1998年終于擺脫雙軌制運行，朝著政企分開的現(xiàn)代化大公司的方向邁進，并準備進一步把科技、基建管理等方面的政府和行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)出去，具體把政府職能交給經(jīng)貿(mào)委電力司，把行業(yè)管理職能逐步交給中電聯(lián)。可在這如此關(guān)鍵時刻，若再掛上一塊農(nóng)電管理局的牌子，將逼使國電公司重回到政企不分的老路上去。面對這樣的情況，國電公司怎么辦?如何既能貫徹國務院領(lǐng)導的指示，把農(nóng)電改造的任務擔起來，同時又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會者普遍都不贊成國電公司掛上農(nóng)電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會上發(fā)言提到，把城市用電和農(nóng)村用電攏到一起，按照一個模式管理是不現(xiàn)實的。

因此，解決我國農(nóng)電問題一定要新事新辦，國電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經(jīng)濟辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業(yè)，又會背上沉重的包袱而降低公司效益。

最終國電公司黨組集體討論決定，農(nóng)電改革可以代管，但是“農(nóng)電管理局”這塊牌子不能要。盡管如此，國電公司當時為理順農(nóng)電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級供電企業(yè)，原則上應“上劃”給省電力公司直接管理;暫時不能上劃的，先委托省電力公司“代管”，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業(yè)，但是絕對不能在國電公司下面設(shè)一個“農(nóng)電管理局”。到2001年12月底，國電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個縣級供電企業(yè)。

如果說“廠網(wǎng)分開”改革的不徹底將會為國電公司和國網(wǎng)公司的解體埋下伏筆，那么今天回過頭來看，其實當時無論國電公司掛不掛“農(nóng)電管理局”的牌子，都很難擺脫被拆分的結(jié)局，都注定了國電公司童年夭折的命運。

拒絕掛“農(nóng)電管理局”牌子在國電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年后電力改革領(lǐng)導小組成立電改主導權(quán)易手的時間上看，還是以拆分國電公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。