來源：《國際經(jīng)濟(jì)合作》2016年第12 期，本文受2014 年國家社科基金重大項(xiàng)目"絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與中國對(duì)外開放戰(zhàn)略研究"（課題號(hào)：14ZDA076）資助

在推進(jìn)"一帶一路"建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是優(yōu)先領(lǐng)域，能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通又是一個(gè)重要方向。建立多邊能源國際合作機(jī)制是構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶能源網(wǎng)必不可少的保障。2016年8 月17 日，習(xí)近平主席在推進(jìn)"一帶一路"建設(shè)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，聚焦構(gòu)建互利合作網(wǎng)絡(luò)、新型合作模式、多元合作平臺(tái)，扎實(shí)推進(jìn)"一帶一路"建設(shè)。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制便是新型合作平臺(tái)之一。
一、建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制的迫切性

（一）應(yīng)對(duì)全球能源供需格局的深刻變化

近年來，隨著非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術(shù)的發(fā)展以及石油需求增速放緩，世界油氣供需狀況已明顯改變，由21 世紀(jì)初的緊平衡狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)向供需寬松狀態(tài)。預(yù)計(jì)至2030 年，從供需兩側(cè)看，世界油氣市場仍將處于供需寬松狀態(tài)。與此同時(shí)，非常規(guī)油氣和新能源開發(fā)取得突破性進(jìn)展，推動(dòng)了美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施"能源獨(dú)立"、"再工業(yè)化"和低碳發(fā)展戰(zhàn)略，從而引發(fā)了世界能源供需格局的深刻變化。

1.多個(gè)能源供給中心構(gòu)建了全球新型能源供應(yīng)格局

拉美、非洲及前蘇聯(lián)地區(qū)的石油產(chǎn)量大幅上漲，全球形成多個(gè)石油供給中心。而全球天然氣產(chǎn)業(yè)也實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。據(jù)BP能源統(tǒng)計(jì)，2000-2015年間世界天然氣產(chǎn)量增長了46%。由于頁巖氣技術(shù)的重大突破，2015 年美國天然氣產(chǎn)量達(dá)到7673 億方，比2000 年增長38.1%，占全球產(chǎn)量的22%，位居世界榜首。

2.在全球能源消費(fèi)格局中產(chǎn)油國和發(fā)展中國家成為新的消費(fèi)中心

中國已成為全球石油消費(fèi)增長最快的國家。與此同時(shí)，全球天然氣消費(fèi)市場也呈普遍增長態(tài)勢，歐洲、北美、亞太是天然氣消費(fèi)的主要地區(qū)，BP能源統(tǒng)計(jì)資料顯示，2015 年上述三個(gè)地區(qū)的天然氣消費(fèi)量分別占全球的25.9%、28.1和20.1%。

總體來看，全球能源合作格局正由資源主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，油氣消費(fèi)國在市場中的主動(dòng)性有所增強(qiáng)。同時(shí)，國際石油價(jià)格進(jìn)入新一輪再平衡階段。在低油價(jià)背景下，油氣生產(chǎn)國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到?jīng)_擊，這將促使資源國進(jìn)一步擴(kuò)大開放，降低合作門檻，為包括我國在內(nèi)的外國資本進(jìn)入這些市場提供更有利的條件，消費(fèi)國將獲得更多的合作機(jī)會(huì)。

在這種新的能源國際合作格局中，主要能源生產(chǎn)國對(duì)消費(fèi)市場的爭奪日趨加劇。中國作為全球最大的能源消費(fèi)國，已成為能源輸出國和過境國激烈爭奪的對(duì)象。加強(qiáng)國際能源合作、參與全球能源治理，構(gòu)建由資源供應(yīng)國、過境國及消費(fèi)國組成的多邊能源國際合作機(jī)制，尤其是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制，便成為我國的必然選擇。

（二）維護(hù)國家能源安全保障改革

開放30 多年來，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快, 我國能源消費(fèi)量也快速增加。自1990 年迄今，我國能源消費(fèi)總量約增長了3倍。僅過去10 年間，中國的能源消費(fèi)量便增長了60%，其中石油消費(fèi)量幾乎翻了一番，天然氣消費(fèi)量增長了5 倍， 發(fā)電量則增長了9 倍。2012 年以來，伴隨中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國能源消費(fèi)量增幅逐步放緩。2015 年一次能源消費(fèi)總量為43億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增幅僅為0.9%，為近20 年來的最低水平。但考慮到工業(yè)化進(jìn)程尚未完成、人均能源消費(fèi)持續(xù)增長等因素，長期來看,中國的能源需求總量仍將保持增長態(tài)勢。

目前，中國的能源日消費(fèi)量約占全球的22%。預(yù)計(jì)在未來20年，中國對(duì)石油的需求量將再次翻番，天然氣消費(fèi)量有望增加一倍以上。國際機(jī)構(gòu)預(yù)測，即便考慮能源使用效率提升等因素，未來20 年中國能源消費(fèi)總量仍將增長70%以上。在能源消費(fèi)總量增加的同時(shí)， 中國的能源進(jìn)口量也同步增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015 年我國原油消費(fèi)量5.24 億噸，原油凈進(jìn)口量達(dá)3.326 億噸， 同比增長8.1%， 原油的對(duì)外依存度高達(dá)63.5%。全國的天然氣消費(fèi)量為1932 億方，進(jìn)口571 億方，對(duì)外依存度接近30%。中國的油氣對(duì)外依存度已大幅上升。

近年來，隨國際地緣政治格局以及國際能源市場的變化，一些非傳統(tǒng)能源安全風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升，如恐怖襲擊、能源投資法律及政策的變化、環(huán)保約束風(fēng)險(xiǎn)等，能源安全形勢日益嚴(yán)峻。在這種背景下更多地開展國際合作、參與全球能源治理，構(gòu)建多邊能源國際合作機(jī)制，可以更好地保護(hù)我國能源安全，保障能源資源安全、穩(wěn)定、充足的供給。
二、建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制面臨的機(jī)遇

（一）絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶所涵蓋區(qū)域能源資源豐富，合作潛力較大

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線區(qū)域是世界常規(guī)油氣儲(chǔ)量的富集區(qū)。2014 年該區(qū)域的石油、天然氣剩余探明儲(chǔ)量分布為1315 億噸、142 萬億方，占世界的54%和71%。同年，石油、天然氣產(chǎn)量分別為19.9 億噸和1.48 萬億方。2014年該區(qū)域內(nèi)的石油、天然氣消費(fèi)量分別為10.3 億噸、1.14 萬億方。"一帶一路"油氣出口量約占全球70%左右，消費(fèi)量僅占全球的25%左右。若考慮中國的因素，則消費(fèi)量占全球的38.3%，因而該區(qū)域成為油氣凈出口地區(qū)。

2015 年，我國從"一帶一路"地區(qū)進(jìn)口原油超過2.1 億噸，占進(jìn)口總量的62.5%。在我國石油前十大進(jìn)口來源國中，7個(gè)國家位于"一帶一路"上，即沙特、俄羅斯、伊拉克、阿曼、伊朗、科威特和阿聯(lián)酋。2015年，我國自"一帶一路"國家，即土庫曼斯坦、卡塔爾、馬來西亞、印尼、緬甸和烏茲別克斯坦進(jìn)口的天然氣超過400 億方，占我國天然氣總進(jìn)口量的68.5%左右。在未來較長時(shí)期內(nèi)，"一帶一路"國家仍然扮演者"資源輸出國"的角色，而我國將成為"一帶一路"最大的油氣輸入國?？傊?，"一帶一路"沿線國家，尤其絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶所涵蓋區(qū)域，在我國的國際能源合作中占據(jù)重要地位，是我國油氣進(jìn)口、油氣戰(zhàn)略通道的重要資源保障區(qū)。

（二）我與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家已奠定國際能源合作基礎(chǔ)

改革開放以來，我國積極推動(dòng)國際能源合作，擴(kuò)大國際能源貿(mào)易、推動(dòng)能源企業(yè)海外直接投資和跨國經(jīng)營、參加國際能源戰(zhàn)略對(duì)話等，已取得顯著成效。目前我國企業(yè)開展國際合作的領(lǐng)域已從最初的石油和天然氣逐步拓展到天然氣、石油、煤炭、電力、風(fēng)能、生物燃料、節(jié)能、能源科技裝備等多個(gè)領(lǐng)域，合作內(nèi)容不斷豐富，合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，合作主體日益多元化。

歷經(jīng)20 多年的發(fā)展，目前我與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家已建立了穩(wěn)定的油氣合作基礎(chǔ)，能源合作也成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線各國共同利益的重要契合點(diǎn)。截至2014 年底， 中國石油企業(yè)在"一帶一路"沿線，尤其絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上，25個(gè)國家中開展了90余個(gè)油氣合作項(xiàng)目， 建成聯(lián)通中亞和俄羅斯、緬甸到中國的5 條跨國油氣管線， 累計(jì)投資超過660 億美元， 極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成了有效的合作模式。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶涉及地理范圍廣，覆蓋國家多，包括能源富集國、過境國和能源消費(fèi)國。沿線國家間能源合作相互依賴性強(qiáng)，能源供求多元化格局逐步形成。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中，我國與沿線國家在能源領(lǐng)域利益契合度高、開展長期穩(wěn)定合作的愿望強(qiáng)烈且條件成熟。在當(dāng)前的國際秩序和能源市場環(huán)境中，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國際能源合作，促進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，正面臨難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。
三、建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制面對(duì)的挑戰(zhàn)

（一）地緣政治風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

我國成為全球最大石油進(jìn)口國后， 自身所面臨的國際地緣政治挑戰(zhàn)也日益增多。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，截至2014 年末，我國資源類行業(yè)的對(duì)外直接投資存量為1387億美元左右。未來如何維護(hù)我國的海外能源投資利益，是中國構(gòu)建新型國際關(guān)系的重要考量，建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制將對(duì)此產(chǎn)生直接影響。

（二）關(guān)注各方立場尋求利益契合點(diǎn)

在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中圍繞能源合作展開的大國博弈日趨激烈。沿線國家能源資源的不均衡導(dǎo)致能源戰(zhàn)略各不相同，各國能源政策也在不斷調(diào)整。各國從自身利益出發(fā)調(diào)整其能源政策，將對(duì)中國與其開展能源合作產(chǎn)生一定影響。如，能否在上海合作組織框架下建立多邊能源國際合作機(jī)制， 將取決于中俄兩大引擎能否協(xié)同推動(dòng)其他國家參與這一進(jìn)程。

（三）中方參與國際能源合作協(xié)調(diào)能力有待提升

隨著與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家能源合作的深化， 中方開展的合作項(xiàng)目， 尤其是油氣管道項(xiàng)目因過境國家多可能引發(fā)地緣戰(zhàn)略格局的變化，中方需要有效協(xié)調(diào)不同國家之間的利益，化解矛盾，推進(jìn)合作。中國-中亞天然氣管道（ABCD 四條線） 是我國與中亞國家開展多邊能源合作的重要項(xiàng)目，在與資源國、過境國協(xié)商管道建設(shè)和運(yùn)營過程中，中方需以能源外交統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，求同存異、平衡利益，以保障管線的安全平穩(wěn)運(yùn)行和我國油氣的長期穩(wěn)定供應(yīng)。

總體來看， 我國的國際能源合作仍處于起步階段， 未來將進(jìn)入快速拓展期。目前盡管我國開展的國際能源合作范圍廣泛，內(nèi)容豐富，但合作深度有待加強(qiáng)。與此同時(shí)，我國參與國際能源合作主要體現(xiàn)在雙邊層面， 多邊能源合作相對(duì)薄弱。雖然1984 年我國已加入國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA），成為國際能源組織的積極參與者，但參與方式相對(duì)被動(dòng)、不夠活躍、影響力較弱。盡管我國兼有能源生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口國三重身份，但仍未獲得國際能源署（IEA）、《國際能源憲章（ECT）》等國際能源組織的正式成員資格。在推進(jìn)"一帶一路"建設(shè)背景下我國有必要深度參與國際能源組織、推動(dòng)國際能源合作，一方面促進(jìn)維護(hù)全球能源供給穩(wěn)定， 另一方面進(jìn)一步拓展海外能源市場， 同時(shí)也可樹立我負(fù)責(zé)任大國的形象。
四、構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制的路徑選擇

未來我國的能源核心利益或能源安全保障將主要體現(xiàn)在保證能源供應(yīng)充足、價(jià)格平穩(wěn)可接受、能源貿(mào)易自由、投資安全等目標(biāo)。為此，在全球能源格局深度調(diào)整的背景下， 需要構(gòu)建從資源供應(yīng)國經(jīng)過境國到消費(fèi)國的能源無障礙輸送網(wǎng)絡(luò)體系， 形成多邊能源國際合作機(jī)制， 保障我國的海外能源投資安全， 保障能源資源的安全、穩(wěn)定、充足供給。建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作協(xié)調(diào)機(jī)制可從以下三條不同路徑加以推進(jìn)。

（一）利用現(xiàn)有區(qū)域能源合作組織構(gòu)建多邊能源國際合作機(jī)制

目前可考慮在上海合作組織框架下建立能源國際合作協(xié)調(diào)機(jī)制， 激活上海合作組織能源俱樂部。上海合作組織成員國（中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦）、觀察員國（巴基斯坦、印度、伊朗、阿富汗、蒙古、白俄羅斯）、對(duì)話伙伴（斯里蘭卡、土耳其、阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨和尼泊爾）涵蓋地區(qū)重要的能源生產(chǎn)國、過境國和消費(fèi)國，能源互補(bǔ)條件性強(qiáng)。迄今，各國間簽署了多項(xiàng)能源合作的政府間協(xié)定或意向書， 一些能源項(xiàng)目已在實(shí)施中。

近年來， 上海合作組織成員國及觀察員國之間的能源合作步伐不斷加快。2006 年，俄羅斯總統(tǒng)普京提出了建立"能源俱樂部"的倡議，得到多數(shù)成員國的贊同，但因各國能源戰(zhàn)略利益的差異，"能源俱樂部"推進(jìn)并不順利，截至目前尚未正式運(yùn)轉(zhuǎn)。上海合作組織框架下的能源合作具有明顯地緣政治優(yōu)勢。能源合作可以加強(qiáng)各國能源領(lǐng)域相互協(xié)作， 在本地區(qū)建立起穩(wěn)定可靠的能源供應(yīng)體系，保障地區(qū)能源安全。2013年9 月， 上海合作組織成員國元首理事會(huì)第十三次會(huì)議在吉爾吉斯斯坦首都比什凱克市舉行，中國國家主席習(xí)近平發(fā)表《發(fā)揚(yáng)上海精神，促進(jìn)共同發(fā)展》，再次提議成立能源俱樂部，以擴(kuò)大成員國在能源戰(zhàn)略、能源政策和能源安全問題上的交流， 深化能源技術(shù)合作，培養(yǎng)能源專業(yè)人才。

（二） 通過參與多邊能源國際合作組織引入已有的多邊能源協(xié)調(diào)機(jī)制

可考慮通過接受《國際能源憲章》條約的方式引入多邊能源國際協(xié)調(diào)機(jī)制。1998 年生效的《國際能源憲章》條約是國際能源領(lǐng)域第一個(gè)，也是惟一一個(gè)具有國際法約束力的多邊合作條約。其核心內(nèi)容涉及能源投資保護(hù)、能源貿(mào)易、過境運(yùn)輸和能源效率。該條約規(guī)定，各國在開展與能源有關(guān)的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)遵循以下原則，即對(duì)外國投資給予法律保護(hù)； 在能源物資及相關(guān)設(shè)備的貿(mào)易中遵循關(guān)貿(mào)總協(xié)定/ 世界貿(mào)易組織準(zhǔn)則；保障能源及能源產(chǎn)品的安全運(yùn)輸；通過協(xié)商、專家委員會(huì)調(diào)解以及國際仲裁等形式解決爭端；最大限度地降低能源污染，鼓勵(lì)提高能源效率。目前歐亞大陸的54個(gè)國家和地區(qū)已簽署了該條約。中國于2001 年成為《國際能源憲章》的受邀觀察員國。2015 年5 月，中國簽署了新的《國際能源憲章宣言》， 并成為簽約觀察員國，在參與國際能源治理道路上邁出新的一步。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線的多數(shù)歐亞國家是《國際能源憲章》條約的簽約國，如中亞五國、阿塞拜疆等。目前中國尚在論證加入《國際能源憲章》條約的可行性。若從保護(hù)海外能源投資、保障能源過境運(yùn)輸自由、爭端解決機(jī)制的角度考慮，加入該條約具有一定的現(xiàn)實(shí)性和必要性。在目前尚未成為《國際能源憲章》條約簽約國的情況下，我國無法利用該多邊條約的規(guī)則和機(jī)制，尤其是在出現(xiàn)投資爭端、過境中斷的情形下，難以維護(hù)自身利益，這也將加大合作難度。

（三） 推動(dòng)建立由我國主導(dǎo)的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制

建立絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制是推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶能源合作的長遠(yuǎn)目標(biāo)。盡管目前我國尚缺乏改變?nèi)蚰茉窗踩?guī)則和秩序的政治能力，但著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，建立類似機(jī)制勢在必行。該機(jī)制的建立，將顯著增強(qiáng)我國在全球能源治理方面的話語權(quán)， 成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的具體舉措和亮點(diǎn)。

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制在具體規(guī)則制訂方面，可以借鑒和參考《國際能源憲章》條約的相關(guān)條款和內(nèi)容。區(qū)域合作機(jī)制通常包括四大部分，即目標(biāo)機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。該機(jī)制的主要功能將體現(xiàn)在交流、溝通、調(diào)解和仲裁區(qū)域能源合作中所出現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步探討建立區(qū)域統(tǒng)一的能源市場機(jī)制、區(qū)域能源合作利益共享與互助機(jī)制等，這也符合"一帶一路"關(guān)于"共建、共享、共贏、共榮"的合作理念。該機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是可以結(jié)合中方的需要，確定符合我國利益的機(jī)制運(yùn)作規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等，同時(shí)可在資源出口國、過境國和消費(fèi)國之間建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。難點(diǎn)在于需要與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線各國開展磋商，協(xié)調(diào)各方利益，尋求各方利益的平衡點(diǎn)。在推進(jìn)步驟上，首先，可嘗試與能源合作關(guān)系緊密的中亞國家建立多邊能源國際合作機(jī)制， 保持這一機(jī)制的開放性，其次，根據(jù)各國的意愿再逐步吸納絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線其他國家參與進(jìn)來。

在上述多邊能源國際合作機(jī)制中，建立上海合作組織多邊能源國際合作機(jī)制及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶多邊能源國際合作機(jī)制可保障我國能源安全的需要，是以我為主的合作模式，充分體現(xiàn)我國參與全球能源治理的積極性和主動(dòng)性。通過建立良好的區(qū)域合作機(jī)制，在很大程度上可以減緩區(qū)域內(nèi)的能源利益沖突，有利于保障各國所關(guān)注的油氣供應(yīng)安全和能源市場安全。

綜上所述，在"一帶一路"建設(shè)過程中，中方應(yīng)加強(qiáng)政策溝通，本著"相互尊重，平等互利"、"立足當(dāng)前、放眼長遠(yuǎn)"的原則積極構(gòu)建能源輸送互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，建立多邊能源國際合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以避免沿線各國能源政策變化帶來的不利影響外，同時(shí)促進(jìn)能源生產(chǎn)國、過境國、消費(fèi)國之間的協(xié)商溝通，形成能源利益共贏與合作的新局面。