近十年來，煤炭的高強度開采已經給煤炭產區帶來了嚴重的環境問題。作為我國的主體能源，煤炭需求量短期內還會進一步增長。雖然有進口煤作為補充，但主要供給還靠國內自產，煤炭開發的主戰場正逐漸向生態更脆弱的西部轉移。

往事不可追，來者尤可鑒。吸取以往的經驗教訓，接下來該如何在礦區開發中（尤其是西部新礦區），做好環境保護工作？本報記者專訪了中國煤炭科工集團北京華宇工程有限公司副總工程師兼環境工程所所長麥方代。

做好頂層設計

根據生態紅線、區域生態功能保障基線、環境質量安全底線，礦區開發的布局、規模、時序，以及下游產業配置等，都應考慮在內

“西部煤炭大開發應該做好頂層設計。我國不光是煤炭行業，很多行業都缺乏較好的頂層設計。”麥方代是十一屆全國政協委員，她說有一年兩會政府工作報告中提到了頂層設計，大家對這個新名詞很感興趣，但頂層設計由誰來做，怎么做，做完了怎么指導下一步的工作，需要好好思考一下。

“十八屆三中全會提出要劃定生態紅線，到底什么是生態紅線？紅線怎么劃？生態紅線不會只是一條線吧，應該是一個含義非常豐富的概念。”麥方代說，“比如資源開發，煤炭產量要有‘天花板’，我們到底能夠開采多少煤炭，在什么地方開采，哪些地方能開采，哪些地方不能開采，哪些地方即使有資源，也不能動，這就是資源開發利用的上線。”

每個區域都得有生態功能的保障基線。每個區域都有特定的生態功能，例如，兩淮地區是農業生態環境，內蒙古東部是草原生態環境。每個區域都有其生態系統服務功能定位。煤炭開發必須以保障該區域的生態系統服務功能、維持生物多樣性為前提。“那就得面上保護，點上開發，有條件地開發。例如不能把草原生態環境變成荒漠，這就是生態功能的保障基線。”

再有，一個區域的環境質量應該有安全底線。為了滿足人居環境和人體健康的基本需要，不同的環境功能區劃對大氣環境、水環境、噪聲環境都有一定的要求，可以分為一類功能區、二類功能區、三類功能區等。“每個功能區都有環境質量、環境容量的要求，煤炭資源的開發，轉化項目的建設，以及各類污染物的排放，必須確保不突破區域環境質量的安全底線。”麥方代說。

麥方代認為，礦區開發需要根據這些“線”做好頂層設計，礦區開發的布局、規模、時序，以及下游產業配置等，都應考慮在內。“一個礦區有幾百億噸的資源儲量，是否一定要在同一個時期十個八個、甚至幾十個煤礦一起開發，一哄而上？應該有個循序漸進的開發過程，有序開發、合理開發、有條件地開發，實現煤炭安全、綠色開發。”她說，“做好頂層設計，從宏觀層面把握好這些，否則新疆就是下一個山西。”

提早編制環評

在礦區總體規劃草案上報審批之前開展環評工作，將環評提出的重要環境約束指標、環境合理的規劃方案調整建議提供給規劃的編制和審批部門

麥方代認為，環評的早期介入，是從決策源頭實現污染預防和生態保護的重要途徑。要真正發揮環評對礦區開發環境保護的指導作用，就應該在礦區總體規劃草案上報審批之前開展環評工作，將環評提出的重要環境約束指標、合理的規劃方案調整建議提供給規劃的編制和審批部門，作為決策部門審批的重要依據。

她舉了一個例子。晉北大型煤炭基地某礦區位于山西中北部、呂梁山北端的黃土高原，氣候干旱、植被稀少、水土流失嚴重。該礦區的開發與環境保護矛盾比較突出，涉及的環境保護目標眾多，有汾河、桑干河河源保護區，還有森林公園、國家地質公園、明長城、引黃工程南干渠等。該礦區在總體規劃的編制過程中開展了規劃環評，環評對礦區涉及的重要敏感保護目標進行了識別，分析了規劃布局與重要保護區的沖突，提出了規劃調整建議，并將意見提交給了國家發改委。這就是環評早期介入的案例，真正實現了從決策源頭預防污染和保護環境。

目前我國環評早期介入還存在一些問題。例如不少礦區總體規劃在國家發改委已經對其批復后才開展規劃環評，這種情況下環評對規劃方案的優化調整建議就很難落實。

另外，部門之間缺乏溝通，使一些戰略環評、規劃環評沒有真正發揮作用。環保部組織編制了一些能源開發的戰略環評，如黃河上中游能源開發戰略環評、西部大開發戰略環評等，從綜合性的宏觀層面對區域能源開發提出了重要的環境約束性指標，能源開發布局、規模等方面的環境優化建議等。這些戰略環評的成果應該建立一個共享機制，使戰略環評的成果真正成為指導政府部門宏觀決策的依據。

嚴格準入條件

根據地質采礦條件和生態環境承載能力，合理選用充填開采、部分開采、協調開采等特殊開采方法，控制地表和巖層移動變形，保護生態環境和水資源

環保專家所提的準入條件，可不是我們平常所說的企業規模和單井產能規模那么簡單。

“在西部開發煤炭，不能再像東部一樣了。規模化、先進的開采技術和環境治理技術，這些準入條件必須要提，否則還是會走先污染后治理的老路。”麥方代說，“對一些特殊的地區，我們要轉變觀念，要提出特殊開采工藝的要求，推廣煤炭綠色開采工藝。根據地質采礦條件和生態環境承載能力，合理選用充填開采、部分開采、協調開采等特殊開采方法，控制地表和巖層移動變形，保護生態環境和水資源。”

有些國家對礦產開發的要求極其嚴格，不僅考慮到對環境的影響，甚至包括對生物多樣性的保護。如果采礦威脅到某些動植物的生存，都有可能被禁止開采或指定影響最小的開采方式。這么做，開采成本肯定會提高。而我國目前很多煤炭工程的設計理念，還是以最大限度、最低成本采出煤炭資源為首要目標。

麥方代認為，煤炭工業要向良性、可持續的方向發展，就應該本著提供潔凈能源的主導思想，從勘探、設計、建設、開發、后續生產全過程控制，要大力推行先進的生　產工藝和清潔生產技術，也要做好末端治理和副產品資源綜合利用。也就是說我們提供的煤炭，不僅最后呈現的產品要是潔凈的，生產過程也要真正是綠色的。

繳納復墾保證金

企業向政府繳納礦山生態復墾保證（抵押）金，數量足以保證礦山復墾，如果企業按規定履行了恢復環境的義務，政府按比例退還

國外礦山生態恢復均納入采礦許可證制度之中，實行礦山復墾保證（抵押）金制度。麥方代認為，這種制度是值得我國借鑒的。

據介紹，在美國，辦理采礦相關手續時，必須按政府規定的數量和時間繳納礦山生態復墾保證金，如果企業按規定履行了土地復墾義務并達到政府規定的恢復標準，政府將按完成的工作和相應的比例退還該保證金，否則政府將動用這筆資金進行土地復墾工作，復墾要求遵循“原樣復墾”的基本原則。

在澳大利亞，礦業公司采礦必須交納礦區復墾抵押金，這樣做是為了促進礦山被破壞地區的生態環境恢復，礦區復墾抵押金的數量必須足以保證礦山復墾。礦業公司必須在每年規定的時間向礦業主管部門提交“年度環境執行報告書 ”，進行年度復墾工作的回顧，如果不提交“年度環境執行報告書 ”，礦業主管部門會再次通知提交。倘若再不提交，礦業主管部門就將考慮告知礦業權授權部門收回采礦業權。

麥方代說，有這樣的制度，企業才會真正自覺地去恢復和保護生態環境。

全過程環境管理

制定環境影響評價后、分階段環境保護驗收制度，實行重點區域、重點行業建設項目階段性環境許可制度，改變“一次環評定終身”

現階段，我國開展的煤礦建設項目環境影響評價工作主要是事前評價，實行的是一次性評價全過程許可的原則。工程項目一旦通過驗收，運營期產生的環境問題，特別是一些以生態和地下水資源影響為主的建設項目，將缺乏有效的監督管理制度。

眾所周知，煤炭開發是生命周期比較長的行業，一個煤礦從投產到關閉，很可能要經歷幾十年甚至上百年。在這個漫長的過程中，環境影響評價和環境治理的技術都在不斷進步，環境保護的標準也在不斷提高。

然而，由于煤炭開采對生態、地下水的影響相對滯后，在煤礦項目竣工試運行期間，其對生態環境、地下水資源等的影響尚未充分暴露，生態恢復措施也均未實施，因此，在項目竣工環境保護驗收時，只能驗收污染治理措施的建設情況和運行效果，無法對這類項目實際造成的生態和地下水資源影響，以及生態保護措施的落實情況進行全面檢驗和準確評估。而項目一旦通過驗收，則在其后運營中產生的生態和地下水問題將可能成為環境管理的盲點。

“鑒于煤炭行業的這種特殊性，我們認為不能一次環評、一次驗收定終生。應該制定環境影響評價后、分階段環境保護驗收制度，實行重點區域、重點行業建設項目階段性環境許可制度，改變‘一次環評定終身’，建立環境影響長效管理機制。”

“在項目運行中間，一個適當的時期，在生態和地下水的影響都顯現后，開展環境影響后評價。通過這種后評價，回顧分析項目運行中實際存在的環境問題，對原環境影響評價預測的準確性、合理性進行驗證，提出補救措施及影響預測技術方法的改進意見。”麥方代說。