鋼鐵煤炭等行業產能過剩是當前困擾我國經濟的突出矛盾，在解決這一問題時需要看到，供給過剩與需求不足是一個問題的兩個方面。中央在部署供給側改革任務時強調，在適度擴大總需求的同時，突出抓好供給側結構性改革。化解產能過剩似有必要探索從供給和需求兩側發力尋找解決途徑。

供給側分析

鋼鐵煤炭都是國有經濟比重較高的行業。近年來，國有企業的資產規模增長較快，但體現為國有資本預算的上繳利潤總量變化不大。主要原因是，有關部門對國企評判的標準偏重資產規模，資產排名靠后的企業容易被兼并重組。因此國企大都愿意將收入用于投資，而不是上繳財政。按照規定，國企投資方向原則上不能偏離主營業務，鋼鐵煤炭企業只能再投鋼鐵煤炭，于是加劇了這些領域的產能過剩。

中央與地方按投資規模劃分項目審批權限的做法，是鋼鐵煤炭產能過快增長的另一原因。我國鋼鐵產能3億噸時就開始控制規模，有關部門很少批準新項目，但這并沒有阻止產能擴張。其內在機理是，國家不批準大項目，土地、銀行貸款等一系列配套就很難落實，各地只能根據現有條件上馬規模小一些的項目。在經濟快速增長的情況下，這些企業效益尚可，一旦經濟增速放緩，成本壓力就會明顯增加甚至出現虧損，從全行業看就表現為產能過剩。

必須指出的是，我國以流轉稅為主的稅收體制，是地方政府發展鋼鐵煤炭的內在動力。鋼鐵煤炭企業往往是地方政府重要的稅收來源，看上去企業經營虧損，但給地方政府的稅收不會少交繳。只要企業資金鏈不斷就有可能存續到市場好轉的那一天，這樣未來的稅源就能有保證。地方政府普遍事權多、財權小、財力薄弱，很難下決心出清產能、消滅僵尸企業。如果以流轉稅為主的稅收制度不變，地方政府發展重化工業的動力就不會消失。

需求側分析

目前，我國對鋼鐵煤炭仍有大量的有效需求。在鋼鐵方面，我國鋼鐵消費水平遠低于發達國家水平。隨著城鎮化推進，基礎設施建設、房屋建筑、地下管廊建設等仍需要消耗很多的鋼鐵。我國經濟長期向好局面沒有改變，傳統產業改造升級、新興產業加速發展、城鄉基礎設施建設等都需要大量鋼鐵產品。從技術水平上看，我國的鋼鐵行業的過剩產能不都是落后產能，新建項目仍有較強市場競爭力。

在煤炭方面，我國電力結構以燃煤火電為主，電煤過剩很大程度上是電價調整滯后制約了電力需求。近6年來，在電煤價格跌幅超過一半的情況下，上網電價和銷售電價仍基本保持煤價高點時的水平，廣大工商企業沒有因為電煤價格下跌相應降低用電成本。如果銷售電價下降，將促進電力消費增長，進而帶動火電發電量提高，從而擴大電煤需求。

擴大需求是化解產能過剩的重要手段，這方面光伏產業的經驗值得借鑒。2011年，隨著美歐發起“雙反”，我國光伏組件在國際市場的份額大幅萎縮，光伏產能嚴重過剩。為了應對這一局面，國家出臺了支持國內開發光伏發電的政策。具體措施包括，利用可再生能源附加基金、“金太陽工程”和“屋頂光伏計劃”的資金，專項補貼光伏發電；補貼方式從補貼裝機改為補貼發電量，從補貼發電端改為補貼用戶端，放大帶動效應；通過招標降低光伏補貼成本。2013年，通過總理外交，打掉了歐盟“雙反”，中國光伏重返歐洲市場。不僅保住了國內國際兩個市場，而且充分利用了過剩產能，使我國光伏產業在世界上保持了領先地位。

解決思路

化解鋼鐵煤炭產能過剩，需要供給和需求兩端發力。一方面要在供給側去產能的同時深化改革，搞好生產與消費的銜接；另一方面要擴大國內有效需求。

一是提高標準，擴大鋼鐵消費。我國應大幅提高建筑鋼結構應用比例，推進鋼材在汽車、機械裝備、電力、船舶等領域擴大應用和升級。有關部門可以考慮提高建筑交通建設標準，如延長建筑使用壽命，要求新建橋梁要以鋼結構為主等。在審核擴大內需的投資項目時，也要對新建項目使用鋼材的數量、質量，以及項目壽期等提出要求，從而擴大鋼鐵需求。

二是調整電價，帶動電煤消費。全面下調上網電價和工商業電價，將各類電價調整到與歷史煤價相當的電價水平。與此同時，大幅度擴大電力直接交易比重，提前完成輸配電價改革，電網企業加快退出購電和售電主體地位。通過這些市場化改革手段，使電煤、發電、售電這一產業鏈完全實現市場化定價，電力需求增長將會在很大程度上消化電煤過剩產能。

三是加快煤炭電力企業改革和行業改革。以煤炭、電力行業為突破口，改革國有資產監管方式。將這些企業上繳國有資本預算多少，作為考核企業的主要內容；允許和鼓勵煤炭鋼鐵國企出售資產，從事其它更有效益的行業，而不是在本行業繼續擴張產能。在鋼鐵煤炭領域弱化按規模審批，鼓勵以先進生產能力淘汰落后生產能力，進而推動企業的兼并重組。加快推進既定的財稅體制改革，弱化地方大規模從鋼鐵煤炭過剩產能中增收的動力。