京津冀環保工作一體化需要法治保障

京津冀地區的環境問題特別是大氣污染問題，近年尤其突出，嚴重制約了三地經濟和社會的持續發展。環境問題產生的重要原因是區域經濟發展不平衡，區域環境保護缺乏統一的規制。為了促進京津冀地區經濟和社會進一步發展，促進環境質量整體改善，必須通過經濟、社會和環境保護區域一體化的措施，從更大的范圍優化產業結構，優化管理和人力資源配備，優化自然資源配置，統籌環境保護工作，即從管理上的優化上獲得經濟和社會進一步發展的空間。京津冀環境保護一體化既是對行業和區域分割式發展模式的突破，也是實現三地可持續協同發展的唯一出路。

2014年2月，中央把京津冀協同發展上升為重要國家戰略。習近平同志在中央深改組第二次會議上提出，凡屬重大改革都要于法有據，確保在法治軌道上推行改革。作為京津冀一體化的重要組成部分，京津冀環境保護的一體化，包括有效的區域環境保護協同和區域環境保護共治，須在法治的框架和國家治理體系建設的指導下進行，最大限度地統一各方的步調，協調各方的行動，追求最大的共同利益。

建立健全統一的區域環保調控制度和機制

（一）統一的環境規劃措施

環境問題的區域性決定了必須根據環境容量，制定和實施統一的區域環境規劃。制定環境規劃時，三地應當以問題為導向，尋求解決的方法，設計有效的措施，切忌“同床異夢”。規劃的制定應符合以下要求：一是層次分明、邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統籌、京津冀如何落實、任務怎么分配等。二是應明確誰跟誰協調、誰跟誰一體化的問題。環境問題是京津冀一體化的關鍵催生原因，因此，一體化中應重點保護北京及周邊地區的生態環境。

（二）統一的政策與規劃環評措施

新《環境保護法》第14條為政策環評的實施打開了大門。京津冀地區在制定政策時，預先制定出多個政策方案，再預測、比對可選方案對區域內的社會、經濟和環境影響，最后進行優選或者否決。統一的規劃環評實質內涵為環評會商制度。編制機關在編制區域內可能對環境造成污染和破壞的規劃時，應當同時進行環境影響評價，并與區域內有關部門進行會商，將會商意見以及采納情況作為規劃環境影響評價文件審查和規劃審批的重要依據。

（三）統一的區域總量控制措施

為了整體改善環境質量，達到環境質量標準的要求，應當實施區域總量控制制度。總量控制包括水量的總量控制（工業）、區域煤炭使用的總量控制、污染物排放總量控制。要統籌考慮整個京津冀地區環境容量，再進行三地排污指標的分配。通過總量控制制度，可以倒逼節約用水，倒逼企業使用清潔能源，開展節能減排行動，倒逼排污權交易市場開展交易。

（四）統一的環境標準和排污費收費標準

統一的環境標準是區域環境保護協同治理的必要前提，京津冀一體化首先應當統一的是區域環境質量標準，建議由環境保護部根據實際情況制定嚴于國家標準的京津冀地區環境質量標準。其次，要建立統一的區域污染物排放標準，否則會出現“我保護，你污染”的尷尬局面。再次，要建立統一的排污收費標準，否則會出現污染產業跨區域轉移現象，既不符合區域責任公平的要求，也造成監管的困難。統一排放標準和收費標準意味著更為嚴格的環保要求，河北可能無法施行。為此，中央和北京、天津應予以技術和資金援助。

（五）統一的環境保護補償措施

京津冀環境保護一體化宜實行共同但有區別的責任原則，突出權利和義務的一致性，即各地區和單位都有責任保護環境，但污染重的地區和行業要承擔更大的責任，承擔更重的節能減排義務。為了幫助落后地區履行職責，應建立環境保護補償制度，即在明晰權利義務的基礎上，創建污染防治補助、區域生態補償方面的經濟幫扶機制，如建立對河北白洋淀、張北防護林工程的生態保護補償制度。河北的環境改善了，北京、天津基于自己的受益應給予河北以一定的支持。值得注意的是，生態補償不能異變為單純的資金劃撥，可轉為公益項目和民生改善方面的長效援助。

建立健全統一的區域環保共治制度和機制

在國家治理體系和法治建設的時代背景下，“共治”的法治化利于統籌各方的資源，彌補行政資源之不足，最大限度地發揮各方在公共事務管理中的參與、協作和監督作用。

（一）信息公開一體化

由于環境信息牽涉諸多地區、多部門，京津冀區域內信息公開的主體之間須做好協調工作，確保公開的信息準確和統一，否則會給社會帶來困擾并影響政府的公信力。關于公開內容，面對京津冀嚴峻的環境問題，三地可協商共同編制更寬的可公開信息清單和不可公開信息清單，保證可公開信息內容的統一。

（二）公眾參與一體化

京津冀環境保護的一體化，如缺乏公眾的參與和監督，也是無效的。河北省即將出臺《河北省公眾參與環境保護條例》，建議北京、天津在與河北溝通和協調的基礎上也出臺相應條例，用制度和機制保障和落實公眾參與。此外，還應建立支持公益訴訟的機制，用公益訴訟來監督京津冀一體化中出現的環境違法行為。

（三）監管執法一體化

在中央的牽頭和協調下，建立區域內環境保護及其相關部門的聯席會議制度和聯合執法機制。在聯合執法方面，首先應建立區域環境管理信息共享網絡平臺，使得區域內各環境保護及其相關部門能夠實現在網上實時發布、查詢、通報、協查企業違法排污等信息。其次，區域內要協商并統一相關執法的規章制度和管理措施，形成一致的執法標準和尺度。再次，推行統一的執法標準。區域內的單位可以互相派員開展學習和交流，共同提高。此外，建立統一的聯動執法核查機制、統一的交叉檢查執法機制，三地交互檢查，檢查還應邀請人大代表、政協委員和NGO參加。此外，還應建立統一的跨界環境污染糾紛處理溝通和協調機制、統一的上訪調查處理程序和聯合調查機制。

（四）監測應急一體化

監測、預警和應急是完整的污染防治體系中的重要環節，環境保護部宜建立京津冀地區的統一監測網絡，牽頭建立統一的重污染預警會商和應急響應機制。為此，首先要搭建區域內的信息共享平臺，共享監測和預警的信息。其次應建立包括網絡在內的多種信息發布平臺，用于發布預測和預警信息。在預測到即將發生區域重污染時，區域內各相關部門要積極會商、統一啟動應急預案、聯合應對重污染事件。