（一）、當前深化國有企業改革的幾個問題

1、 國有企業改革的基本問題和當前的重點

在確立社會主義市場經濟改革目標后，國有經濟改革的基本命題是，公有制、國有經濟與市場經濟能不能結合？如何結合？這涉及“社會主義市場經濟體制”能否建立，是中央把國有企業改革看作“經濟體制改革中心環節”的重要原因。

從十四屆三中全會以來的理論突破和改革實踐看，破解這一歷史性難題有三個關鍵點：一是推進企業制度創新，重構市場主體；二是與時俱進地調整國有經濟的布局和功能定位；三是尋找適應市場經濟的“國有資產實現形式”。

20年來，如上三個方面的進展參差不齊：

關于企業制度創新。十四屆三中全會確認“現代企業制度”是國有企業改革的方向。用意是借助現代公司制度的三個重要特征，化解公有制與市場經濟的沖突。一是確立企業“法人財產權”，保障企業獨立的市場地位；二是實行“有限責任制度”。既保障國家所有者權益，又降低風險；三是建立科學的組織管理體制，建立規范的公司治理結構。現代企業制度很快被企業認同，集團下屬企業的公司制改制陸續展開。

關于國有經濟結構調整。90年代中后期，抓大放小、企業轉制、關閉破產、債轉股和三年脫困等結構調整措施大范圍實施，在一般行業國有企業大幅度退出，相對集中于重要行業和關鍵領域。此后，國有經濟大舉向投資規模特別巨大、規模效應特別明顯的基礎設施、基礎原材料、能源開發、重要服務業、重要制造業，僅僅用十幾年時間，就為我國工業化奠定了良好的基礎，順利走過了經濟發展的追趕期。

關于國有資產實現形式的改革，實際上就是國有資產從“實物形態”向“價值形態”的轉換，而這一點則進展遲緩。

國企改革如上三大要點相互關聯。由于國有資產實現形式未能由實物形態的“企業”，轉變為價值形態的資本，致使國有企業整體的公司制改制受阻、國有經濟布局調整無法實質性進行。當前國有企業改革的主導方面應當及時由針對“國有企業”自身，轉向在國家層面推進“國有資產的資本化”。

2、國有資產資本化，是深化改革的一個重要的突破口

黨的十六大后，在探索國有資產實現形式方面取得了很大進展，國有資產管理出現了兩種形態。一種是國資委，“管人、管事、管資產”的行政性管理方式；另一種是匯金公司、社保基金作為國有資本持股機構的運作方式。實踐證明，后者更加符合市場化改革方向。

當前，在產業領域，實物形態的“國有企業”仍是國有經濟的主要實現形式。政府作為市場的監管者，同時擁有、管理和控制著龐大的國有企業群，并與其保持著復雜的關系。這就造成政府不獨立、國有企業也不獨立，政府無法正確處理與市場的關系。

當前，將經營性國有資產資本化，選擇可以用財務語言清晰界定、計量，并具有良好流動性、可進入市場運作的資本化的實現形式，國家從管理和控制國有企業，轉向擁有、并委托專業機構運作國有資本，已勢在必行。

這是國有資產實現形式由“實物形態”向“價值形態”的轉換，與“私有化”和“國有資產流失”不相干。

由此可以實現“三個解放”：

一是國有資本投資機構與投資的企業建立股東與公司的關系，有利于股權多元化、所有權與經營權分離，保障企業的獨立地位。解除了政府對企業的直接管理和控制，企業有股東，沒有“婆婆”，有利于聚焦財務目標，在競爭中做強做大。這對國有企業是又一次解放。

二是資本化后，國有經濟布局調整體現在國有資本投向的“有進有退”，不影響的企業的經營范圍和業務結構；國有資本與其他資本一樣追求投資收益，進行二次分配，不影響企業的正常運營。資本化是對國有資產流動性和效率的解放。

三是資本化為從體制上實現政資分開、進而政企分開創造了條件。政府擺脫了與“國有企業”的無限責任和關聯關系的掣肘，可以站到超脫地位，進行市場監管，提供公共服務，正確處理與市場關系，對政府也是一次解放。

資本化的國有資產的預期效能，主要通過市場運作、而不是靠行政力量來實現。這就使國有資本具有“親市場性”，從而可以保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，建立起良好的市場經濟體制。

國有資產資本化改革具有較為成熟的可行性，可以作為深化改革的一個突破口。第一，國有資產實現形式的資本化、證券化，是當前國有經濟改革重要的關節點，這一改革的突破對經濟體制改革的全局具有較大的影響力；二是我們已經有銀行業—匯金公司和社保基金近十年運作的經驗，總體效果很好；三是銀行業改革的經驗證明，國有資產的資本化改革主要發生在國家——政府層面，并不影響實體企業的正常運作、不影響員工工作，不會產生大的社會震蕩，風險可控。      

3、國有經濟面臨功能調整            

漸進式改革給我們留下了一筆巨大的國有資本，這是我國經濟發展和社會轉型可以利用的寶貴資源。國有資本有兩大功能：一是作為政府調控經濟和實現特殊公共目標的工具；二是獲得財務回報，彌補財政缺口，進行二次分配。

當前，一方面，除特殊領域外，政府繼續把國企作為發展經濟的“抓手”、調控經濟的“工具”，將會產生越來越多負面效應；另一方面，制約經濟社會發展的瓶頸、關系“國民經濟命脈”的領域已經轉移，社會產品的短缺已經上升到主要矛盾。國有經濟公共性的表現，主要地不應再把國企當作政府調控經濟的工具，而應更加看重國有資本的投資收益，以此作為國家公共財政的補充來源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補充社會保障資金的不足、保住社會底線，保障體制轉軌的平穩進行；另一方面補充社會公益性資金，減少社會不公、促進區域協調發展。

為此， 國有資本調控經濟和獲取財務收益兩種功能的構成，應當與時俱進地進行調整。

在市場失靈的領域，設立國家投資控股公司，以投資為導向，實現政府特定的公共目標。客觀地講，目前這一部分仍不可少；另外，較大部分的國有資本，如50%、或許70%，則應分別注入社保基金、扶貧開發基金、教育發展基金、西部大開發基金、科技發展基金等，以財務回報為目標，市場化運作。以投資收益支持相關民生和公共事業。

國有資本功能結構調整對實體企業來說，就是企業的國有股東是集團公司，還是社保基金，或專業的持股機構，并不影響公司的正常運作，沒有大的風險。產生的效果，一是不會影響在少數特定領域以國家投資實現公共目標；二是有助于政企分開，擺正政府與市場的關系；三是社保基金等專業持股機構追求投資收益的壓力有利于企業把目標集中于經營利潤，提高資本效率；四是國有資本收益用于改善民生、提高社會保障能力，將使國有資產回歸全民所有，全民分享的本性，降低社會風險。

（二）、消除所有制鴻溝，進一步解放生產力3600

近年以來的形勢進一步顯示，經濟轉型和跨越中等收入陷阱迫切需要新的經濟增長動力。深化所有制理論政策改革，調動民營經濟的發展潛力，具有重要現實意義。

1、所有制理論政策面臨新的突破

中國傳統經濟體制有兩大支柱：計劃體制和國有企業。這是30多年來改革攻堅聚焦的重點。

所有制在我國是一個十分敏感的問題。從當初“傻子瓜子”和“雇工是不是剝削”的爭論開始，改革每前進一步幾乎都伴隨一場爭論。經歷一次次理論政策突破，1997年十五大把公有制為主體、國有經濟為主導，多種所有制經濟共同發展上升為一項“基本經濟制度”。

90年代有關所有制改革的重大突破，加快了國有企業改革，推動了抓大放小、企業改制和國有經濟的結構調整，民營經濟取得了的快速發展。

在這種形勢下，作為改革的成果，2002年和03年“公有制為主體”，“國有經濟為主導”記入了黨章和憲法。有關所有制的理論政策就定格在了這里。

進入新世紀，民營經濟的經濟總量迅速增長，很快逼近并超過了一半。種種跡象表明，此前所有制理論政策的改革紅利已釋放殆盡，生產力的發展呼喚新突破。重要的表現：

一是所有制理論與現實的矛盾不斷顯現。例如，在非公經濟總量已經超過一半的情況下，“堅持公有制為主體”與“促進非公經濟發展”，兩者已經不能兼顧；“國有經濟控制經濟命脈”、“占支配地位”與“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”的沖突日益明顯；各類企業的市場地位是競爭的結果，還是以政府力量推動必須實現的政治目標？在兩者間面臨選擇。

二是國家的所有制政策在維持既有政策規定和照顧現實之間頻頻大幅度搖擺。一方面，保障國有企業“控制經濟命脈”的政策顯性或隱性地在強化；另一方面，給民營企業“平等競爭地位”的相關文件頻頻出臺。如遵從十六屆三中全會決定，2005年國務院發布了“非公經濟36條”。但實施還沒有到位，2006年政府權威部門宣布，國有企業要在七大行業保持“絕對控制”、九大產業“保持較強控制”。接著，4萬億拉動經濟的項目和資金，幾乎全部進入國企。2010年，在經濟走軟的情況下，為拉動經濟，國務院再次發布非公經濟“新36條”。

三是在政策信號很不一致的情況下，“國進民退”還是“民進國退”的爭論前所未有地此起彼伏。實質是各種所有制企業比照有關政策規定都感覺自己受到了不公正待遇、都對發展環境不滿意。民企發展到一定程度就對前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數量和規模日益上升；而很多國有企業對政府的過度干預也倍感無奈，呼吁讓企業“回歸本位”。面對政府輪番的政策調整，各類企業都沒有穩定的預期，行為短期化的狀況迅速蔓延，較大程度上抑制了經濟活力。

2、政府對企業有親有疏，形成了所有制鴻溝

按企業所有制成分區別政策，早期是漸進式改革不得已的措施，近年，隨著政府主導的經濟增長方式的強化而強化。

在經濟追趕期，政府有強烈的掌握更多資源配置權的意愿，并以直接管理和控制一群國有企業為“抓手”，實現政府目標。除銀行業和媒體、出版等領域國有壟斷外，根據權威的發布，軍工、電網電力、石油化工、電信、煤炭、民航、航運等“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”的七大行業，國有經濟要保持“絕對控制”；裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九大基礎性和支柱性產業，國有經濟要保持“較強控制”。

這一政策的執行，使政府對不同所有制企業有親有疏的狀況進一步強化。

實際上企業按所有制被分成了“三六九等”，在獲取土地、礦產等自然資源、特許經營權、政府項目、銀行貸款、資本市場融資以及市場準入等方面，存在很大的差異。國企屬“體制內”，有行政級別，具有最高的社會地位和話語權；外資企業有較強實力，受到國家和地方的青睞；民營企業則處于最為不利的地位。近年，有的地方為做大國企，不惜強制盈利的民營企業被虧損國企兼并。在煤炭、民航等領域屢屢出現民企進入又被擠出的案例。

3、超越爭議，堅持公平與效率優先                  

實際上，爭論“國進民退”還是“民進國退”，是沒有意義的。律規定范圍內的各類資本都是國家發展的寶貴資源，都應當受到公平的保護和平等的競爭地位。作為執政的黨和政府追求的是所有資本資源都能最大限度地發揮潛能，把經濟總量做得最大，而不是“誰進”或“誰退”。

爭論的焦點是競爭的公平性。人為地認定各類所有制成分在經濟總量所占的比重和由哪種所有制成分保持“絕對控制”，違背了公平與效率原則。除少數極特殊領域外，各類企業所占比重應當是市場競爭的結果，高一點、低一點是動態的，無需特別關注。不能將人為規定的各類所有制所占比重放到超越經濟發展的高度，不惜扭曲市場、降低效率，刻意實現。

現在，隱性或顯性地為維持既定所有制的比重，無論政府管理還是涉及企業的許多政策，甚至社會輿論，幾乎都打上了“所有制烙印”。相應地，包括已經上市的公司，每家企業頭上都有一個“所有制標簽”，在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”，國有企業和銀行更傾向于的國有經濟內部進行交易。所有制歧視割裂了市場，不僅抑制了民營經濟的增長潛力，而且使跨所有制的人才、技術、商品以及產權等生產要素流動都遇到了較大的非經濟因素的干擾，降低的整體經濟效率。

4、打破壟斷，給民營企業平等的機會

政府對一些行業設定行政性壟斷，給部分國企壟斷地位，一個重要的理由是，國企社會責任意識強，便于政府控制和實現政府目標。這就成了限制競爭和排斥民營經濟的重要根據。實踐中出現了三個問題，一是把國企作為調控經濟的工具，給它設定多元目標、無規制地進行干預，使企業無所適從；二是行政性壟斷造成政府與企業關系扭曲、市場規則被破壞，不僅降低了整體經濟效率，而且成為社會不公和腐敗蔓延的溫床；三是通過控制企業、而不是法規和監管實現公共目標，難以取得預期的效果。例如，銀行業在高息差的情況下，不斷增加收費，遭到社會質疑。電信、廣電同為國有壟斷，但“三網合一”推進無果，政府深感無奈；客觀地講，責任并不在企業，而是這種制度設計有違經濟規律。

今天，形勢已經發生了很大的變化，政府有足夠的對全局產生影響的間接手段調控經濟。除極少數領域外，已沒有必要把國有企業作為發展經濟的“抓手”、調控經濟的“工具”，以干預微觀來改變宏觀。

理性地看，現在，在那“七大重要行業”、“九大支柱產業”，還有多少需要對民營經濟設置進入壁壘，以保障國有企業的“絕對控制”和“較強控制”？通信裝備、互聯網、信息搜索、通用芯片、通用軟件、電子商務平臺等，就對經濟社會影響的深刻程度而言，很多已經遠遠超過了前者。這些領域以民營經濟為主經營和運作，至今并未對國家安全和政府調控構成特殊的困難。

5、消除所有制鴻溝，進一步解放生產力

建設高收入國家，不僅是GDP增長的概念，必須包括提高居民收入占比，減少分配不公，充分釋放創新創業潛能，培育強大的中等收入階層等因素。構建能調動億萬人民參與和分享的新的經濟增長動力，是跨越中等收入陷阱的關鍵。為此，需要在三個方面實現新的突破：一是改革政府與市場的關系，政府調控市場，市場引導企業；二是打破壟斷，促進競爭，激發創新創業活力和提高資源效率；三是消除所有制鴻溝，鼓勵居民創新創業，進一步解放民營經濟生產力。

上世紀90年代，中央提出“國有經濟控制國民經濟命脈”，當時向社會表達的政策意圖，是國有經濟不能全覆蓋，要有進有退，有所為有所不為，給民營經濟讓出發展空間。近年，強調“國有經濟控制國民經濟命脈”，卻發出了強化國有壟斷、限制民營經濟產業進入的政策信號。如果在較大產業范圍繼續實行國有“絕對控制”和“較強控制”，再加上銀行等領域的國有壟斷，那么還有多大空間準許“體量”日益變大的民營經濟發展？

30年來，在并不十分寬松的環境條件下，非公經濟較快成長，表現出了巨大的發展潛力。現在，非公經濟占國民經濟總量、城鎮固定資產投資的比重均已超過60%，吸納城鄉就業人口超過80%，稅收貢獻超過50%。這是不是已經觸及了“公有制為主體”的高壓線？民營經濟的總量是不是已經碰到的天花板，還能不能再發展？一些民營企業的經濟實力逐漸壯大，狹隘的準入市場已經不足以讓他們施展。那些國有企業必須“控制”的行業，民營企業能不能進入？這是不是挑戰了“國有經濟為主導”和占據“支配地位”的底線？

這些都碰到了既有理論和政策規定的“紅線”。是牢牢守住既有“紅線”，還是按照“三個有利于”的原則，與時俱進地創新理論、改革阻礙經濟發展的政策和規定？這是我們面臨的重要政策抉擇。從這個意義上說，“兩個36條”都難以解放民營經濟，不是這些文件不到位，而是因為受到了更高層級的政策約束。

消除所有制鴻溝是對各類所有制企業的解放。我們不應把所有制提到不恰當的高度，以致不惜扭曲市場，抑制經濟發展。90年代初“姓資姓社”問題的突破，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力。今天，在向創新驅動轉型的時期，特別需要釋放億萬人民求富創業的內在動力、擴大中等收入階層，如果能摘掉企業“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放，為奔向高收入國家奠定基礎。