1中國天然氣價格改革歷程 自2005年開始，中國針對終端用氣價格進行了多次改革，梳理價格形成機制，對下游用戶用氣價格經(jīng)歷了從定價到指導價再到放開的過程。

2005年12月23日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于改革天然氣出廠價格形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》，提出從出廠環(huán)節(jié)建立替代能源倒推公式，推進價格形成機制改革。這一政策的頒布標志著中國天然氣價格改革序幕的拉開，它開啟了從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價格的體系，建立定價公式，進而謀求與可替代能源價格掛鉤聯(lián)動，其改革設計的基調(diào)是政府模擬市場。此后，隨著進口天然氣數(shù)量的快速增長，各種進口氣源的價格差異很大，且遠高于國產(chǎn)天然氣出廠價格，造成嚴重倒掛。

2009年底，中國最大的進口天然氣項目——中亞管道天然氣項目投產(chǎn)。為緩解進口氣虧損，同時為全面推進天然氣價格改革贏得時間，國家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)布《加快落實天然氣價格調(diào)整方案的通知》，將國產(chǎn)氣出廠基準價普調(diào)0.23元/立方米，同時規(guī)定進口中亞氣暫按國產(chǎn)氣供同類用戶價格執(zhí)行。此次價格調(diào)整規(guī)定居民和化肥用氣價格不能上浮，其他用氣可以上浮10%，價格分類由5類變成6類。《通知》同時提出，研究推行差別氣價政策，用氣量季節(jié)差、峰谷差較大的城市，可以研究推行天然氣季節(jié)性差價、峰谷差價和可中斷氣價等差別氣價政策。中國部分地區(qū)由此開始進行差別氣價政策的探索。

2011年底，國家在廣東省、廣西壯族自治區(qū)率先啟動天然氣價格形成機制改革試點，2012年10月，試點擴大到川渝地區(qū)。2013年7月，天然氣價格改革方案在全國推廣，并采取增量氣價格一步執(zhí)行到位，存量氣價格分3年調(diào)整到位的推進方式。其中，增量氣計價基準點的價格確定為3.32元/立方米，存量氣計價基準點的價格適當上調(diào)后按2.44元/立方米執(zhí)行，存量氣與增量氣的價差為0.88元/立方米;同時放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣的市場銷售價格。2014年9月，國家發(fā)改委將存量氣價格上調(diào)0.40元/立方米，增量氣價格維持不變，此時存量氣與增量氣價差縮小到0.48元/立方米，同時放開進口LNG的市場銷售價格。

2015年4月，根據(jù)天然氣門站價格與可替代能源價格掛鉤公式，國家發(fā)改委將增量氣計價基準點價格下調(diào)0.44元/立方米，存量氣價格上調(diào)0.04元/立方米，實現(xiàn)存量氣與增量氣價格并軌，同時放開直供工業(yè)用氣(化肥用氣除外)的市場銷售價格。11月，由于可替代能源價格繼續(xù)大幅下降，國家發(fā)改委將計價基準點門站價格下調(diào)0.70元/立方米，下調(diào)后基準點價格為2.18元/立方米，同時規(guī)定門站價格由最高門站價改為“基準價+浮動幅度”的管理形式，允許居民和化肥以外的其他用氣價格一年以后上浮20%。

經(jīng)過近10年的努力，在省級門站環(huán)節(jié)非居民用氣暫時建立了天然氣指導定價公式，在替代能源的選擇上，采用了更有利于天然氣生產(chǎn)商的方案。然而，在市場實際運行中，計量監(jiān)管的缺失，居民、非居民用氣價格倒掛等問題開始逐漸顯現(xiàn)，為了順應深入油氣體制機制改革，非居民與居民用氣門站價格并軌的呼聲在2017年下半年開始高漲。

2018年5月25日，國家發(fā)改委頒布《關于理順居民用氣門站價格的通知》，主要內(nèi)容包括：1)居民用氣門站價格水平按非居民用氣基準門站價格水平(增值稅稅率10%)安排;2)將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價格，實現(xiàn)與非居民用氣價格機制銜接，方案實施時門站價格暫不上浮，實施一年后允許上浮;3)供需雙方要充分利用彈性價格機制，在全國特別是北方地區(qū)形成靈敏反映供求變化的季節(jié)性差價體系，消費旺季可在基準門站價格的基礎上適當上浮，消費淡季適當下浮，利用價格杠桿促進削峰填谷，鼓勵引導供氣企業(yè)增加儲氣和淡旺季調(diào)節(jié)能力;4)居民用氣價格理順后，對城鄉(xiāng)低收入群體和北方地區(qū)農(nóng)村“煤改氣”家庭等給予適當補貼，補貼由地方政府承擔主體責任，中央財政利用大氣污染防治等現(xiàn)有資金渠道加大支持力度。

2新政策對居民用氣門站價格調(diào)整的影響

此次天然氣價格改革順應了天然氣成本不斷上漲的趨勢，而且通過提高居民用氣價格，可以有效減少對居民用氣的交叉補貼，消除居民和非居民的用氣價差以及市場上存在的套利空間，保障居民用氣。

2.1 消除結構性差價，利于保障民生用氣需求

在中國天然氣價格改革進程中，重點是非居民用氣價格改革，居民用氣價格改革相對滯后，居民用氣門站價格自2010年以來一直未作調(diào)整，價格低于非居民用氣。在用氣高峰時，供需雙方鉆空子，居民用氣數(shù)量成為上游供氣企業(yè)和下游燃氣公司爭論的焦點，出現(xiàn)用居民用氣指標供應非居民的現(xiàn)象，影響了市場運作效率，也不利于政府監(jiān)管。

居民用氣門站價格與非居民用氣門站價格并軌，消除了結構性差價，供應商不用在居民用氣和非居民用氣之間進行選擇，提高了供應商供應居民用氣的積極性，有利于保障民生用氣需求。

把居民用氣和采暖用氣統(tǒng)一考慮為居民用氣量，通過對各省份用氣量和相應價格的加權計算，調(diào)價后居民用氣平均門站價格上升0.27元/立方米，綜合用氣平均門站價格上升0.03元/立方米(見表1)。調(diào)價前后綜合用氣平均門站價格基本沒有變化，居民用氣平均門站價格上升幅度為19%，按每人年用氣量為200立方米計算(含采暖用氣)，增加費用54元/年。

2.2 所有門站氣價實現(xiàn)協(xié)商確定，向完全市場化邁進重要一步

《關于理順居民用氣門站價格的通知》將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，價格水平按非居民用氣基準門站價格水平安排。供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價格，實現(xiàn)與非居民用氣價格機制銜接，一年以后將實現(xiàn)居民和非居民用氣門站價格的完全并軌。至此，供應所有用戶的門站價格均可實現(xiàn)供需雙方協(xié)商確定。

中國天然氣價格改革的目標是完全市場化。近年來，為保障民生用氣，居民用氣價格在所有天然氣用戶中是最低的，其實居民的價格承受能力最高，由于違背了市場規(guī)律，并軌之前的天然氣價格不能反映市場供求關系變化。此次價格調(diào)整是中國天然氣價格邁向市場化的重要一步。

2.3 增加供應商的銷售收入，提高其供應積極性

2017年，中國天然氣市場消費量為2335億立方米，其中居民用氣量占比為18%。按此測算，價格調(diào)整后，供應商供應居民用氣的銷售收入將增加113億元，對提高供應商供應居民用戶的積極性起到了推動作用，這在北方快速推進“煤改氣”工程的地區(qū)尤為明顯。農(nóng)村“煤改氣”、城市燃煤鍋爐改造等用戶的價格承受能力相對較低，企業(yè)對供應“煤改氣”用戶積極性不高。價格并軌以后，天然氣資源供應由政府引導變?yōu)槭袌鲋鲗В癸@市場決定資源配置的發(fā)展宗旨。

3未來中國天然氣價格改革方向判斷

3.1 2020年之前，門站價格仍將受到限制

中國天然氣價格的目標是完全市場化，但是完全市場化需要具備成熟的條件，例如基礎設施高度發(fā)達、基礎設施獨立開放、供應主體多元、資源來源豐富等，目前中國天然氣產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展期，距離成熟期仍有一定差距。2020年之前，中國天然氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈將快速發(fā)展，但門站價格不會完全放開，仍將受到“天花板”價格限制。

3.2 部分地區(qū)試點實施天然氣價格市場化

環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)是中國天然氣市場較為發(fā)達的地區(qū)，比其他地區(qū)更為具備價格市場化的條件。預計在全國普遍實現(xiàn)天然氣價格完全市場化之前，將會在這三個地區(qū)進行試點，根據(jù)取得的相關經(jīng)驗在全國范圍內(nèi)推廣。

3.3 天然氣交易中心價格將成為市場價格標桿

天然氣交易中心的價格主要受供需形勢影響，最能代表市場化價格。當全國天然氣價格具備市場化條件時，天然氣交易中心發(fā)現(xiàn)價格、形成價格的功能將會凸顯，各地區(qū)將會參考天然氣交易中心的價格協(xié)商談判。

3.4 在市場化條件下將形成中部地區(qū)價格高地

隨著中國天然氣行業(yè)的不斷發(fā)展，中國天然氣資源主要來自西部、東部、北部、南部，在市場化條件下，這些地區(qū)的天然氣用氣成本較低，中部地區(qū)由于缺乏本地資源，用氣成本會相對較高，結果形成中部地區(qū)價格高、其余地區(qū)價格低的狀態(tài)。

4中國天然氣產(chǎn)業(yè)存在的主要問題及對策建議

4.1 門站價格與終端價格調(diào)整存在時間差，對市場需求的影響存在較大不確定性，建議地方主管部門盡快理順天然氣價格

根據(jù)國家發(fā)改委文件，門站價格執(zhí)行時間為2018年6月10日，終端銷售價格執(zhí)行時間為8月底，存在3個月的時間差。在此期間，因為門站與終端之間存在價格脫鉤現(xiàn)象，將導致燃氣公司供應城市燃氣用戶的利潤最高下降0.35元/立方米，供應其他用戶的利潤增加0.01～0.02元/立方米。如果不能及時對調(diào)整后的天然氣價格進行疏導，將有可能在調(diào)價期間出現(xiàn)抑制新增居民用戶用氣需求、增加工業(yè)用戶用氣需求的現(xiàn)象。居民用氣需求屬于剛性需求，當價格疏導結束后，抑制的新增居民用戶用氣數(shù)量可能會在9～10月出現(xiàn)明顯增長，直接拉升冬季用氣的峰谷差，造成調(diào)峰需求的進一步增長。

建議國家敦促地方主管部門盡快理順天然氣價格，縮小價差空間。還應該提前做好冬季調(diào)峰應急預案，確定價格改革對冬季市場的影響，研究冬季供需關系，降低保供風險。

4.2 與油價掛鉤的定價機制不能反映市場供需關系，建議推動氣-氣競爭的市場定價方式

2013年6月，國家發(fā)改委將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價，在推進中國天然氣市場化定價初期，改革在提高價格的可預測性和透明度方面取得了實質(zhì)性進展。此后，雖然中國依次放開非常規(guī)天然氣價格、進口LNG價格、化肥用戶用氣價格，但是非居民用氣門站價格仍然受到監(jiān)管，是中國天然氣市場的基準參考價格，定價機制主要與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤。隨著中國天然氣市場逐漸成熟，尤其是國家提出“管住中間，放開兩頭”的產(chǎn)業(yè)改革方向后，推動氣-氣競爭的定價方式，將更有效地反映市場供需，平抑需求波動。

目前，通過漸進式改革，中國天然氣價格市場化程度顯著提高。建議明確未來逐漸放開門站價格限制，擴大天然氣交易中心的市場地位，發(fā)揮市場定價的作用，所有進入交易平臺公開交易的氣量價格均由市場交易形成，實行氣-氣競爭的市場定價機制。

4.3 特許經(jīng)營權阻斷上下游銜接，建議擴大市場準入許可

雖然中國天然氣行業(yè)上游、管網(wǎng)和價格的改革在不斷推進，但是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部原有既得利益者的改革力度并不夠，城市燃氣作為產(chǎn)業(yè)中的重要一極，多年來一直不屬于改革的重點方向。對于完全市場化的供需機制來說，上下游之間的銜接關系應該是由市場需求指導供應計劃，目前特許經(jīng)營權的存在，成為各地方燃氣公司的保護傘，造成各個區(qū)域的壟斷式經(jīng)營。產(chǎn)生的最明顯后果就是市場情況不透明，下游需求量與上游計劃供應量之間脫軌。很多時候出現(xiàn)需求爆發(fā)式增加、無法執(zhí)行合同計劃、終端用戶供應短缺等應急情況，都是由于上下游銜接出現(xiàn)問題造成的。

此外，在上游資源供應業(yè)務普遍虧損的情況下，下游企業(yè)憑借特許經(jīng)營權以更小的體量獲得更大的利潤，長久下去將會導致產(chǎn)業(yè)利潤分配不均，影響資源供應業(yè)務的健康發(fā)展。因此要規(guī)范特許經(jīng)營權的管理：一是要明確特許經(jīng)營的范圍是城鎮(zhèn)居民用戶和公共服務等規(guī)模用戶;二是工業(yè)用戶和電廠不屬于特許經(jīng)營范圍;三是規(guī)定明確的區(qū)域和收益率;四是禁止收取開戶費等不合理的費用。同時，建議逐漸放開對特許經(jīng)營權的限制，鼓勵各個區(qū)域擴大準入許可，做到天然氣市場所有用戶和企業(yè)“允許進入，鼓勵競爭”。同時要加強合同限制，加快簡化上下游機制，約束上下游之間的應急相應方案中的保供責任。