2024年11月8日全國人大常委會通過《能源法》，2025年1月1日開始實施。SOLARZOOM新能源智庫點評如下：

(1)能源革命已進入“實施推進”階段

能源革命的概念是習總書記早在十年前的2014年就提出的。

經過十年的時間，我國已經完成了兩方面的前期準備工作：第一，光伏、鋰電池、新能源汽車“新三樣”實現平價，競爭力全球第一，光伏及鋰電池產品價格已經接近生產成本，新能源汽車在增量市場中的滲透率已經接近50%。第二，以新能源為主體的新型電力系統開始建設，發電側“兩部制”電價政策今年推出，這已為未來煤電由主力能源退居替補能源做好了制度鋪墊。

然而，站在2024年底的時間點上，我國能源格局仍距離“充足性、獨立性、清潔性”三大目標較為遙遠。截止2023年，我國三大化石能源的儲量消費比約為28年，低于世界平均水平(72年)和美國的水平(84年);我國的三大化石能源自給率約為80%，低于世界平均水平(104%)和美國的水平(118%);我國的每1kWh等價能耗的二氧化碳排放值約為0.59kg，高于世界平均水平(0.52kg)和美國的水平(0.47kg)。若我國在化石能源的道路上繼續發展，必然在能源的國際競爭中處處受挫;只有開展能源革命，以第三代能源(風光儲氫)替代第二代能源(煤油氣)，方能以二三十年的時間完全實現能源的“充足性、獨立性、清潔性”。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，本次《能源法》正是在上述歷史背景下推出，能源革命可謂“箭在弦上，不得不發”。《能源法》總則第三條提出，“能源工作應當堅持中國共產黨的領導，貫徹新發展理念和總體國家安全觀，統籌發展和安全，實施推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命和全方位加強國際合作的能源安全新戰略，堅持立足國內、多元保障、節約優先、綠色發展，加快構建清潔低碳、安全高效的新型能源體系。”由此可見，我國能源革命已正式進入“實施推動”階段?！赌茉捶ā妨⒎ㄊ俏覈茉锤锩鼩v史進程中的一個標志性里程碑!

表1 我國關于“能源革命”的重大表述

(2)明確了能源革命的總體目標是：非化石能源替代化石能源

《能源法》第二十二條明確提出，“國家支持優先開發利用可再生能源，合理開發和清潔高效利用化石能源，推進非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消費比重。”

革命并非請客吃飯，能源革命更是如此。能源革命的革命對象，雖然從未曾在文件中明確提出，但毫無疑問是化石能源。然而，在我國能源革命的戰略部署中，歷來強調“先立后破”這四個字，黨的二十大報告就明確提出這點。與上述精神相對應，本次《能源法》的表述是“安全可靠有序替代化石能源”，并以“合理開發和清潔高效利用化石能源”作為過渡。

根據SOLARZOOM新能源智庫的分析判斷，能源革命的時間跨度從現在開始算起，以20-30年左右為宜，從而可提前10年左右實現“2060碳中和”目標。根據當前《能源法》的表述及SOLARZOOM新能源智庫的理解，在2040年前，可再生能源的定位是“增量替代”而非“存量替代”(否則不符合“先立后破”的大政方針);在2040年以后，若可再生能源“增量替代”化石能源的目標成功實現，并且發展形勢良好，各種機制、體制完善，則可更進一步，由非化石能源實現對化石能源的“存量替代”。但可再生能源與化石能源的關系什么時候從“增量替代”轉為“存量替代”，目前沒有時間表，待未來《能源法》獲得修訂并轉變對化石能源的表述措辭時，即可視為標志性里程碑。

(3)實施推動能源革命的主體行政層級是各省、自治區、直轄市

《能源法》第一章總則之后的第二章即為能源規劃，規定了全國、全國分領域、區域能源規劃和省、自治區、直轄市的能源規劃。

其中，關于區域能源規劃的表述是“可以編制”、“區域能源規劃應當符合全國綜合能源規劃，并與相關全國分領域能源規劃銜接”，關于省、自治區、直轄市能源規劃的表述是“組織編制”，關于設區市級、縣級能源規劃的表述是“需要編制能源規劃的，按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定執行。”

由此可見，省、自治區、直轄市這一層級(簡稱“省一級”)是推動能源革命的主體行政層級。

在我國第三代能源時代，以光伏風電為主力能源的“電力能源”由第二代能源時期的二次能源升級為一次能源;基于可再生能源電力電解水所產生的“綠色氫能”成為二次能源。眾所周知，我國電力系統呈現一定的區域性特征，各省、自治區、直轄市內的電網聯絡極為緊密，跨省、跨區域的電網較為薄弱;而氫能的運輸成本極高，在500km范圍以外的遠距離運輸缺乏經濟性。因此，《能源法》以省一級作為推動能源革命的主體行政層級，與以“風光儲氫”為核心的第三代能源的客觀特征(區域化特征明顯、遠距離運輸成本較高)高度吻合。

(4)各能源革命推動主體行政層級的2項正向考核目標和1項保底紅線目標

省一級作為推動能源革命的主體行政層級，《能源法》中規定了以下正向考核目標：

a)碳排放總量和強度。《能源法》在總則第五條中提出，“國家建立能源消耗總量和強度雙控向碳排放總量和強度雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系。”

b)可再生能源在能源消費中的比重?！赌茉捶ā吩谀茉撮_發利用章節的第二十三條提出，“由國家能源局制定可再生能源在能源消費中的最低比重目標，并對其實施情況進行監測、考核。”

省一級作為推動能源革命的主體行政層級，《能源法》中規定了以下保底紅線目標：

c)保證能源安全?！赌茉捶ā返谒氖藯l規定了中央政府儲備、地方政府儲備、企業儲備，實物儲備和產能儲備;第五十一條規定了能源預測預警體系，第五十二條規定了國家能源應急管理體制，第五十三條規定了全國、各省一級、各縣市一級的能源應急預案，第五十四條規定了有關人民政府在應急響應中的相關權限，第四十五條規定了部分執行政府定價或政府指導價的能源品類的定價依據，規定了(其余品類的)能源價格調控制度。

(5)各能源革命推動主體行政層級在實施推進中的權限及政策工具

《能源法》作為全國人大常委會的立法，在我國法律效力體系中為“普通法”，雖低于根本法(憲法)、基本法(人大制定的法律)，但高于行政法規(國務院制定)、地方性法規(省、自治區、直轄市、設區的市人大及常委會制定)、行政規章(國務院各部門制定)。當行政法規、行政規章與普通法存在出入時，省一級政府應當按照上位法(普通法)的要求開展相關工作。

根據《能源法》第十七條、第十九條、第五十三條，“省一級人民政府的能源主管部門組織編制當地能源規劃”，“能源規劃按照規定的權限和程序報經批準后實施”，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域的實際情況，制定本行政區域的能源應急預案;設區的市級人民政府、縣級人民政府能源應急預案的制定，由省、自治區、直轄市人民政府決定。”。因此，《能源法》的立法及前述相關規定，意味著國家已經將能源工作相當大的主導權下放給了省一級，省一級主體行政層級在能源相關工作上具有較強的獨立性、自主性。

在政策工具方面，為達成各地能源規劃、確保應急響應預案的有效性，省一級人民政府可以動用的通用政策工具包括：

a)可再生能源發電量消納責任考核?！赌茉捶ā返诙龡l規定，“供電企業、售電企業、相關電力用戶和使用自備電廠供電的企業等應當按照國家有關規定，承擔消納可再生能源發電量的責任。”

b)在啟動應急響應狀態下的強制行政手段，包括但不限于：實施調度、直接組織生產、征用各類物資、干預價格、投放儲備?！赌茉捶ā返谄呤龡l規定了，能源企業、能源用戶若在能源應急狀態時不服從有關人民政府的統一指揮和安排，其所面臨的最高行政處罰為“停業整頓或者依法吊銷相關許可證件”。

除了上述全國通用政策工具外，各省一級人民政府在能源工作中若希望使用任何的政策工具，均可寫入其省一級的能源規劃、能源應急預案，并按流程上報批準后即可實施。這意味著，在《能源法》框架下各省一級行政單位的政策工具會具有相當的地方特色，因地制宜，各不相同。

(6)各能源類型在能源革命中的定位及排序

在《能源法》第三章能源開發利用的表述中，第二十二條講能源革命目標(“優先開發可再生能源，推進非化石能源安全可靠有序替代化石能源”)，第二十三條講考核目標(可再生能源在能源消費中的比重);第二十四條講水電，第二十五條講風電光伏，第二十六條講生物質及其他，第二十七條講核電;第二十八條講煤炭，第二十九條講石油、天然氣，第三十條講煤電;第三十一條講電網，第三十二條講抽水蓄能，第三十三條講氫能，第三十四條講綜合能源服務及綠證，第三十五條講能源用戶及需求側響應;第三十六條講提供兜底服務的能源供應企業，第三十七條講能源基礎設施及管網，第三十八條講農村及老少邊窮地區的能源供應，第三十九條講環保安全及職業病防護。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，煤炭、石油、天然氣、水電、核電、風電、光伏、生物質、氫能等主要能源在能源革命中的定位如下：

a)風電、光伏毫無疑問是鼓勵類。由于風電光伏未來是主力能源而非替補能源，故而措辭為“國家推進風能、太陽能開發利用”，而不再用“積極發展、鼓勵”等表述;在第三十一條中論述電網時也提出了“提高電網對可再生能源的接納、配置和調控能力”。光伏項目中，集中式優于分布式，集中式光伏的表述是“加快風電和光伏發電基地建設”，對分布式光伏的表述則是“支持分布式風電和光伏發電就近開發利用”。

b)對水電的態度是，除“合理布局、積極有序開發建設抽水蓄能電站”外，給出了略有些限制性意味的表述“國家統籌水電開發和生態保護，嚴格控制開發建設小型水電站”。

c)對生物質的態度是“國家鼓勵合理開發利用，因地制宜發展”，而并非是全面開花的支持態度。

d)對核電的態度是“積極安全有序發展”。很顯然，《能源法》對核電的態度是正面的，否則就不會用“非化石能源安全可靠有序替代化石能源”的表述了，在《能源法》第七十五條還專門給出了非化石能源等于可再生能源加核能的定義。但由于用了“有序”二字，說明核電在未來相當一段時間內不會是主力能源。眾所周知，核聚變能是繼風電、光伏等可再生能源后的第四代能源，目前還沒有實現技術突破，更沒有實現平價。所以，《能源法》中的相關措辭就很容易理解了。

e)煤炭的定位是“優化產業結構，鼓勵發展煤礦礦區循環經濟，發揮煤炭在能源供應體系中的基礎保障和系統調節作用”，煤電的定位是“合理布局燃煤發電建設，提高燃煤發電的調節能力”。很顯然，煤炭的系統調節作用指的是煤炭“退居二線”，作為替補能源為可再生能源調峰調頻。而煤炭礦區循環經濟的主力軍則是在礦山上實施集中式光伏項目。

f)石油、天然氣的定位是“加大石油、天然氣資源勘探開發力度”，“國家支持合理開發利用可替代石油、天然氣的新型燃料和工業原料”。上述表述是要求增加石油、天然氣的供給而縮減其需求。很顯然，2023年我國的石油自給率不足27%、天然氣的自給率不足58%，這兩個基礎事實決定了，在需求側石油、天然氣是被革命及替代的對象。

g)儲能的定位是，“推進新型儲能高質量發展，發揮各類儲能在電力系統中的調節作用”。其表述與風電、光伏一致，《能源法》對儲能用了沒有任何感情色彩的“推進”一詞。但正是由于這一中性表述，才與儲能在第三代能源中不可或缺的主力定位相匹配。

h)氫能被列入《能源法》，并被冠以“積極有序推進”這一表述。“積極”說明方向是正面的，“有序”意味著時間點還沒有馬上到。

綜上所述，基于《能源法》第三章的表述及SOLARZOOM新能源智庫的解讀，國家對能源革命的態度是：主力發展風電、光伏、儲能并加快風光基地建設，生物質鼓勵合理開發，積極有序推進核能、氫能、抽水蓄能，水電“國家統籌”，煤炭“退居二線”，石油、天然氣被替代。各種類型的能源排序為：集中式風光儲>分布式風光儲>生物質>核能、氫能、抽水蓄能>水電>煤炭>石油、天然氣。

(7)各種類型經營主體在能源市場中的地位

能源作為國之重器，央國企占據能源市場之主導地位這是毫無疑問的。然而，在《能源法》中，并沒有否定民營企業參與能源供給，而是“鼓勵、引導”各類經營主體依法投資能源生產領域的競爭性環節?！赌茉捶ā返谒氖畻l規定，“國家鼓勵、引導各類經營主體依法投資能源開發利用、能源基礎設施建設等，促進能源市場發展。”第四十一條規定，“國家推動能源領域自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，依法加強對能源領域自然壟斷性業務的監管和調控，支持各類經營主體依法按照市場規則公平參與能源領域競爭性業務。”但對于民營能源供應企業，縣級以上人民政府能源主管部門和其他有關部門可以隨時根據《能源法》第六十四條的規定，“進入能源企業實施現場檢查”、“詢問與檢查事項有關的人員，要求其對有關事項作出說明”、“查閱、復制與檢查事項有關的文件、資料、電子數據”，且“被檢查單位及其有關人員應當予以配合，不得拒絕、阻礙”。

對于能源創新領域，《能源法》對于民營企業的態度是更為積極的、肯定的?！赌茉捶ā返谖迨藯l提出，“國家制定和完善產業、金融、政府采購等政策，鼓勵、引導社會資金投入能源科技創新。”由此可見，在能源創新領域，民營企業是發揮主要作用的。

【總結】

本次《能源法》的立法及頒布，正值能源革命進入“實施推進”階段的關鍵時期。

我國實施推進能源革命的總體目標是：非化石能能源替代化石能源。各類型能源的排序是：集中式風光儲>分布式風光儲>生物質>核能、氫能、抽水蓄能>水電>煤炭>石油、天然氣。但未來相當長的一段時間內，非化石能源對化石能源的替代只能是“增量替代”而非“存量替代”。

為達成能源革命的相關目標，《能源法》確定省一級是推動能源革命的主體行政層級。省一級主體行政層級的正向考核目標是：碳排放總量和強度、可再生能源在能源消費中的比重，其保底紅線目標是：保證能源安全。為實現上述目標，國家相關能源工作的權限下放至省一級，省一級主體行政層級在能源規劃、應急響應預案制定方面有較強的自主權，可以通過“可再生能源發電量消納責任考核、在啟動應急響應狀態下的強制行政手段、具有各地方特色并寫入能源規劃與應急響應預案的政策工具”達成相關目標。

國家鼓勵能源領域上下游企業按照市場化方式加強合作、協同發展。能源供給領域除自然壟斷環節外，鼓勵、引導包含民營企業在內的各類主體參與能源供給及競爭;在能源創新領域，民營企業發揮主導性作用。

SOLARZOOM新能源智庫堅信，在黨和國家領導下，我國能源革命必將在本世紀中葉最終取得勝利!