文 | 張   抗1　于   洋2

1. 中國石化石油勘探開發(fā)研究院   2.《 中國石油石化》雜志社

摘　要 2019年6月，財政部發(fā)布《關于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》（業(yè)界稱之為非常規(guī)天然氣補貼"新政"），引起能源界的強烈關注和討論。為此，對"新政"進行了詳細地梳理和解讀，認為其具有以下特點：①對非常規(guī)天然氣補貼的時間和范圍均有所擴大，補貼的時限延至2023 年，補貼范圍從頁巖氣、煤層氣擴大到致密砂巖氣；②補貼的對象是開采利用量，這符合市場化改革方向，其中對致密氣僅計其開采利用量相較于2017 年的增量；③按開發(fā)難度分別賦予不同的分配系數(shù)，從而給煤層氣以優(yōu)先的待遇，頁巖氣次之，致密砂巖氣居后；④獎增罰減、多增多補；⑤促進取暖季調(diào)峰；⑥一定補貼總量下切蛋糕式、事后分配補獎金額。進一步分析了"新政"實施過程中可能面臨的問題：①天然氣井口產(chǎn)量與商品量間的差額不容忽視；②天然氣商品量（利用量）的正確統(tǒng)計事關發(fā)展全局，應及時解決；③財政補貼對非常規(guī)氣發(fā)展的促進程度需經(jīng)實踐檢驗；④應加大對非常規(guī)氣補貼的總量。結論認為，對非常規(guī)油氣生產(chǎn)的獎補政策尚需在實踐中修改完善，需要在執(zhí)行前或執(zhí)行中作出明確的規(guī)定或提出對策。

關鍵詞 可再生能源　獎補方案　非常規(guī)天然氣　產(chǎn)量　商品量　補貼總量　天然氣計量單位　非常規(guī)氣分類和命名

2019年6月20日，國家財政部公布了《關于〈可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》[1]（以下簡稱為《補充通知》），該項政策性通知充滿新意，故仿照業(yè)內(nèi)討論時的前例也可簡稱為"新政"。對此，業(yè)內(nèi)引起廣泛關注和討論，筆者略陳己見以供參考。

1　補貼"新政"的幾個特點

1.1　對非常規(guī)天然氣補貼的范圍和時間有所擴大

1.1.1 　對致密（砂巖）氣施以補貼

在我國，作為油氣上游狀況的權威數(shù)據(jù)來自歷年的《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》（以下簡稱《儲量通報》），其中將煤層氣、頁巖氣列為獨立礦種，而致密油氣、頁巖油等的儲量、產(chǎn)量等各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)都與常規(guī)油氣合在一起。實際生產(chǎn)中，無論是按人為設定的儲層孔隙度、滲透率值劃分，還是按是否采用水平井加壓裂的施工作業(yè)來劃分都出現(xiàn)常規(guī)砂巖油氣與致密（砂巖）油氣的過渡性。因而對于同一對象，不同的人給出的致密氣儲量、產(chǎn)量數(shù)據(jù)常存在差異[2]。應特別指出，在目前的《儲量通報》中將產(chǎn)于頁巖層系中并多與頁巖氣共生的石油稱為致密油，將其與一般致密砂巖油氣一起列入油氣儲產(chǎn)量統(tǒng)計中。這一方面因為頁巖確實也是致密巖石，更主要的原因是我國已把頁巖氣列為獨立礦種，故將其獨立的儲產(chǎn)量列出，而未列為獨立礦種的致密砂巖油氣、頁巖油只好按慣例混于（常規(guī)）油氣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。按照張國生等[3] 的數(shù)據(jù)， 2018 年， 我國的致密氣、頁巖氣、煤層氣產(chǎn)量依次為380×108 m3、108×108 m3 和54×108 m3， 分別占3 種非常規(guī)氣總產(chǎn)量的70.1%、19.9% 和10.0%， 共約占全國天然氣總產(chǎn)量的33.8%（2018 年我國天然氣總產(chǎn)量達1 602.7×108 m3， 同比增加約122.4×108 m3， 增幅為8.3%[4]）。根據(jù)魏國齊等[5] 的統(tǒng)計，我國探明天然氣地質(zhì)儲量中致密砂巖氣為5.13×1012 m3、占比47.7% ；而同期常規(guī)砂巖氣為1.36×1012 m3?占比12.6% ；頁巖氣0.54×1012 m3、占比5.1%，煤層氣0.19×1012 m3、占比1.8%。顯然，目前致密氣是我國非常規(guī)天然氣的主體，是天然氣增儲上產(chǎn)的主要依托?在天然氣( 包括非常規(guī)氣) 產(chǎn)量遠低于期望值的情況下，把致密氣增產(chǎn)列入應施以補貼的范圍是必要和及時的?

1.1.2 延長了對非常規(guī)天然氣補貼的時間

在對風能、光伏等新能源補貼的弊端陸續(xù)暴露后[6]，2018年5月31日，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家能源局三部委發(fā)布了《關于2018 年光伏發(fā)電有關事項的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823 號，即業(yè)內(nèi)所稱"531 新政"），按照"531 新政"規(guī)定，在2018 年5 月31 日之后獲得備案的普通光伏電站，國家將不再給予財政補貼。已享受到某種補貼的各類型能源，都存在能否延續(xù)獲得補貼的問題。以頁巖氣為例，按政府有關規(guī)定，最初其補貼標準為0.4 元/m3、"十三五"期間，2016-2018 年減至0.3 元/m3，2019-2020 年減至0.2元/m3，2021 年后可能取消補貼。目前，已開發(fā)的頁巖氣產(chǎn)區(qū)在獲得國家補貼的情況下尚處于經(jīng)濟邊際值附近[7]，今后向地質(zhì)條件更差、埋深大幅增加地區(qū)的擴展，在經(jīng)濟效益上就很難持續(xù)。對頁巖油的開發(fā)能否獲得相應的經(jīng)濟效益就更為突出[8]，煤層氣、致密氣的情況亦相似。《補充通知》中明確規(guī)定其實施時間為2019-2023 年，這至少暫時舒緩了非常規(guī)氣對補貼能否延續(xù)的擔憂。此外，筆者注意到，"新政"的起始時間倒推到通知公布前的2019 年初，這與一般法規(guī)將實施日推后的常例相反，足見其實施的緊迫性。

1.2 補貼的對象是開采利用量

過去多種能源補貼的對象是產(chǎn)出量，甚至是產(chǎn)能或裝機容量。這次明確提出是開采利用量，即僅計井下產(chǎn)出后被利用的氣量，更明確的說是商品量。在2007 年《財政部關于煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補貼的實施意見》和2012 年《關于出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策的通知》中，已經(jīng)指出煤層氣和頁巖氣補貼是計"開采利用量"，但未得到認真貫徹執(zhí)行。眾所周知，除放空外，即使是內(nèi)部利用的天然氣（如燒鍋爐以熱采稠油），也只是生產(chǎn)過程中的內(nèi)部損耗，其氣量難以被第三方確認，更不能獲得現(xiàn)金回報和利潤，不能進入生產(chǎn)核算的會計程序。顯然，強調(diào)商品量的統(tǒng)計方式才真正適用于市場經(jīng)濟的要求，也符合國際貿(mào)易的慣例。天然氣的商品量才是真正的市場供應量，才能用作市場供需平衡的研究。從這個角度上說，《補充通知》的強調(diào)必然促進我國油氣統(tǒng)計更加符合市場化的要求。

1.3 不同種類的補貼程度不同

《補充通知》明確規(guī)定：在"計入獎補范圍的非常規(guī)天然氣開采利用量"的計量方法中，頁巖氣就指其實際開采利用量，而煤層氣要乘以1.2，致密氣則僅計其該年開采利用量與2017 年相比的增量部分。顯然，按獲得補貼和獎勵的程度上，以煤層氣為最高，頁巖氣次之，而致密氣最低。這是充分考慮到目前開采的實際難度而采取的對癥下藥的良方。煤層氣的開發(fā)難度比頁巖氣更大（僅以單位產(chǎn)能建設投資計，為頁巖氣的4 ～ 5 倍），致使除沁水盆地潘河、潘莊區(qū)塊為微利外其他開發(fā)區(qū)均為虧損經(jīng)營[9]。在強大的扭虧壓力下，油氣企業(yè)被迫把本來已明顯減少的勘探資金轉(zhuǎn)入常規(guī)氣和頁巖氣、致密氣生產(chǎn)。據(jù)門相勇的資料[10]，以煤層氣投入強度計，2012 年為6.36 萬元/km2、2017 年為3.24 萬元/km2，后者僅為前者的約51%。除地質(zhì)條件本身的困難外，新生產(chǎn)井數(shù)明顯減少是近年來煤層氣產(chǎn)量明顯下降的直接原因[11]。顯然，在對生產(chǎn)的獎補上給煤層氣以最優(yōu)待遇體現(xiàn)了促進天然氣全面發(fā)展的目的。

1.4 獎增罰減、多增多補

在該《補充通知》中特設了獎補資金分配系數(shù)并按超額程度給予梯級獎補。這應該說是在各類補貼政策中有創(chuàng)新性的規(guī)定，這一點繼承了《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》中的競爭性分配方法，是這一分配方式的具體操作方式。對超過上年產(chǎn)量以上的部分，按照超額比例給予不同的分配系數(shù)：超產(chǎn)0 ～ 5% 者分配系數(shù)為1.25，超產(chǎn)5% ～ 10% 者分配系數(shù)為1.50，超產(chǎn)10%～ 20%者分配系數(shù)為1.75，超產(chǎn)20% 以上者分配系數(shù)為2.00。同時，對每年減產(chǎn)的部分亦按上述比例扣減不同的分配系數(shù)，這體現(xiàn)了獎增罰減的原則，以達到促進生產(chǎn)和利用的目的。對獲得增產(chǎn)獎勵來說，致密氣較為容易；對于頁巖氣，若在今后3～ 5 年不能突破生產(chǎn)區(qū)塊局限于四川盆地東南部的情況，會有一定難度；而對于已連續(xù)減產(chǎn)的煤層氣來說則需要下很大功夫。

1.5 促進取暖季調(diào)峰

對于取暖用氣占天然氣消費較高比例的我國來說，冬季調(diào)峰向來是業(yè)界年年必須認真應對的問題。為此，要求非常規(guī)天然氣分擔部分責任。《補充通知》特別把取暖氣的供應突出對待，規(guī)定每年1-2 月、11-12 月生產(chǎn)的非常規(guī)天然氣增量部分的分配系數(shù)統(tǒng)一定為1.5。這樣，某地方/ 中央企業(yè)當年的獎補氣量為：上年開采利用量＋當年取暖季開采利用量比上年取暖季的增量×1.5 ＋當年開采利用量比上年的增量×對應的分配系數(shù)。

1.6 一定補貼總量下切蛋糕式事后分配補獎金額

通過上述論述和計算，可將《補充通知》的辦法歸結為兩點：①全國補獎總量并無規(guī)定的具體數(shù)量，這為中央可根據(jù)情況的變化決定補獎總量留下很大的空間；②各地方/ 中央企業(yè)應根據(jù)上述規(guī)定適當運作，以求在總量中獲取較大的份額。因此，盡管某地/ 中央企業(yè)可在年初或年中獲得相當部分的資金撥付，其可以制定自己的生產(chǎn)利用計劃，但只有在次年（如第一季度末）才能知道該年到底能獲得多少補獎金額，這就為其經(jīng)營帶來某種不確定性。

2　執(zhí)行中可能產(chǎn)生的問題

2.1　如何準確核算產(chǎn)量的利用量

2.1.1　天然氣井口產(chǎn)量與商品量間的差額不容忽視

對于任何一個企業(yè)，都是以其投入市場的最終產(chǎn)品來審定其效益。對于油氣田來說，也只有在市場上售出油氣，即被買主購買利用的產(chǎn)品才能作為衡量效益的依據(jù)。與石油相比，天然氣在生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的消耗要大許多，其商品量明顯小于井口產(chǎn)量。以世界天然氣權威統(tǒng)計機構CEDGAS 于1960-2004 年間的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看：全球天然氣井口產(chǎn)量的2.7%因不能利用而放空燃燒、11.4% 被回注以提高石油采收率、其他損失占5.1%，商品率僅為80.8%。各個國家對天然氣利用的重視程度和利用成本有所差異，因而天然氣商品率各不相同。我國受計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)思維所限，一直缺乏系統(tǒng)的油氣商品量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在宏觀規(guī)劃中總是把井口產(chǎn)量作為供應量。筆者根據(jù)若干零星數(shù)據(jù)推算，21 世紀初天然氣商品率在85%左右，至2010 年以來由于對商品天然氣的需求急劇增加、橇裝/ 小型壓縮天然氣（CNG）和液化天然氣（LNG）等設備的投入，可提高到接近90%[12]。非常規(guī)氣中的致密氣、頁巖氣的情況大體與上述常規(guī)氣類似，但煤層氣的情況卻有所不同。首先，不同部門統(tǒng)計值有所差別，這主要原因是礦權管理的混亂。自然資源部發(fā)布的《全國油氣礦產(chǎn)儲量通報》中僅記錄擁有國家批準采礦權企業(yè)的產(chǎn)量，而一些統(tǒng)計數(shù)據(jù)也包括僅從地方批準或以非正式方法獲得采礦權者的產(chǎn)量。其次，按規(guī)定煤層氣產(chǎn)量由地面鉆井抽釆和礦山排氣采出兩個部分組成，前者的情況與一般天然氣的生產(chǎn)相近，后者的甲烷含量卻較低且不同礦井的含量比例可相差很大，利用困難。為此，曾研發(fā)專門使用低濃度甲烷的發(fā)電機，但在不缺能源電力的煤礦及其附近地區(qū)，似乎缺乏另建一套發(fā)電輸電設施的積極性。如2012 年地面鉆井抽釆量27×108 m3、利用量20×108 m3，計其利用率為74.1%，礦山排氣采出量為114×108 m3、利用量為38×108 m3，計其利用率為33.3%[13]。近年集輸設施的完善使地面鉆井抽釆煤層氣利用率有所提高，而礦山排氣采出卻因部分煤礦被封閉加上經(jīng)濟效益差等原因，導致煤層氣利用量和利用率均有所降低。

2.1.2　天然氣商品量（利用量）的正確統(tǒng)計事關發(fā)展全局，應及時解決

進一步看，甲烷含量差異實際上就是天然氣的質(zhì)量差別問題，這在常規(guī)天然氣中亦存在。如南海北部東方1-1 氣田二氧化碳和氮的平均含量分別為24.2% 和22.0%，四川盆地羅家寨氣田硫化氫含量介于7.13% ～ 10.49%[14]。顯然，在強調(diào)商品的市場化經(jīng)營和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的今天，再僅以井口產(chǎn)量作為考核的首要指標、作為市場供應量去平衡供需已不能滿足要求。此外，我國對頁巖氣的界定也存在問題。美國以整個頁巖層系內(nèi)的產(chǎn)量計之，包括其中的夾層甚至"夾段"（其巖性可為粉砂巖甚至碳酸鹽巖等，產(chǎn)氣量可以比相鄰頁巖還高）的產(chǎn)量也一并計入。如美國巴肯頁巖的中段即以白云巖為主，但沒有人把白云巖產(chǎn)的氣從頁巖氣中剔除，原因在于這些天然氣均屬于"源內(nèi)成藏"，而不是常規(guī)油氣的"源外成藏"，且開采這些層中的油氣必須采用水平井和壓裂等非常規(guī)技術。而我國對財政補貼的頁巖氣范圍作了嚴格界定，規(guī)定頁巖氣產(chǎn)層內(nèi)"夾層單層厚度不超過1 m、總厚度不超過目的層的20%"。這在生產(chǎn)中很難嚴格區(qū)分并執(zhí)行。更多麻煩來自致密（砂巖）油氣，其與上覆同一巖性的低孔滲儲層間帶有較大的過渡性，如果硬要以目前尚未列入國家規(guī)范的某一孔滲參數(shù)值去約束，就很難操作。陸相地層巖性物性變化大，可能該井的儲層物性低于該規(guī)定值，屬致密氣，而同一層位鄰區(qū)或鄰井就可能屬非致密氣。況且為了使過去屬于常規(guī)氣的低孔滲儲層低產(chǎn)井提產(chǎn)，多對各種致密性較強的儲層也實施了水平井加壓裂的典型非常規(guī)技術作業(yè)[15-16]。特別是我國目前并未將致密（砂巖）氣列為獨立礦種，至今在各種統(tǒng)計報表中，其儲、產(chǎn)量數(shù)據(jù)都與常規(guī)氣混在一起。簡言之，在許多情況下致密氣的統(tǒng)計均可有不同的統(tǒng)計值。生產(chǎn)企業(yè)欲求補貼只會使所申報數(shù)競相加大而監(jiān)管部門也不能認為其"違章"。目前存在的問題是：當對非常規(guī)天然氣（特別是煤層氣）生產(chǎn)利用實施補獎時，其哪些產(chǎn)量計入補貼？怎樣嚴格區(qū)分頁巖氣和與其緊密共生的致密砂巖氣、區(qū)分帶有過渡性的常規(guī)砂巖氣與致密砂巖氣？根據(jù)什么對含甲烷量相差巨大的不同種類的氣（特別是煤礦排采氣）利用量進行核算？采用什么證據(jù)以防止虛報（此問題曾在對風電、光伏發(fā)電補貼時產(chǎn)生過）？這些問題必需事前就有充分的研究和相適應的對策。順便提及，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深化改革中，油氣生產(chǎn)量與商品量必須分別統(tǒng)計，以商品量作為供應量，以質(zhì)量來論價格、獎補。此事關乎油氣能源全局，應高度重視并予以解決。

2.2　財政補貼對非常規(guī)氣發(fā)展的促進程度需經(jīng)實踐考驗

常規(guī)油氣田的自然遞減率在其生命周期的青年、壯年階段較低，在新產(chǎn)能建設和科技水平的提高下較容易保持增產(chǎn)和長期穩(wěn)產(chǎn)。但非常規(guī)油氣的時間-產(chǎn)量曲線卻通常呈"L"形：初期產(chǎn)量自然遞減率很高、產(chǎn)量下降很快，3 ～ 5 年后自然遞減率相對低、在緩慢遞減低產(chǎn)量背景上長期相對穩(wěn)產(chǎn)。這在頁巖氣上表現(xiàn)尤為典型。以四川蜀南地區(qū)為例，其單井投產(chǎn)后前4 年自然遞減率依次約為65%、35%、20%、10%，第5 年及以后約為5%，一般生產(chǎn)井的生產(chǎn)期約為15年。這樣，全生命周期平均開采成本為0.8 元/m3，比常現(xiàn)天然氣高出約1 倍[17]。以此計算，第1 年平均產(chǎn)氣量為2 600×104 m3，第5 年僅產(chǎn)426×104 m3，僅為第一個生產(chǎn)年產(chǎn)量的16.4%。顯然，其穩(wěn)產(chǎn)的前提就是每年要打大量的新生產(chǎn)井，每年的投資量很大，且隨著年產(chǎn)量的不斷提高，產(chǎn)量基數(shù)越大，穩(wěn)產(chǎn)/ 增產(chǎn)需打的新井數(shù)量和投資的年遞增率越大。如美國馬塞勒斯頁巖氣田生產(chǎn)期間需年鉆10 萬～ 22 萬口井、單井投資300 萬～ 400 萬美元，一旦投資增加幅度不足或在有限面積內(nèi)鉆井密度趨于飽和，穩(wěn)產(chǎn)就很困難。應該說，實現(xiàn)非常規(guī)油氣田不斷增產(chǎn)的難度遠大于維持其穩(wěn)產(chǎn)。我國煤層氣近年產(chǎn)量降低的主要原因就是新鉆開發(fā)井投入不足[10]。在非常規(guī)氣的發(fā)展已渡過初期階段、進一步增儲上產(chǎn)遇到一些障礙的情況下[18]，考慮到企業(yè)在短期內(nèi)難以大幅度提高非常規(guī)油氣田的投資力度，以增產(chǎn)為重要依據(jù)的獎補方法可能難以收到立竿見影的效果，而一旦減產(chǎn)卻又受到相應的扣減。這樣，"新政"對處于困難中的非常規(guī)氣的發(fā)展有多大的促進，尚待實踐的檢驗。

2.3　加大對非常規(guī)氣補貼的總量

"新政"中對非常規(guī)氣的補貼出自"可再生能源發(fā)展專項資金"，這意味著要從對可再生能源補貼中分一杯羹，也可理解為對非常規(guī)氣的補貼額不會很大。首先看可再生能源發(fā)展專項資金目前的使用情況。鑒于對風電、光伏發(fā)電以平價上網(wǎng)的呼聲日益高漲，以及他們中的相當一部分已可以實現(xiàn)或接近實現(xiàn)平價上網(wǎng)的情況，2018 年的"531 新政"做出促進其整體平價上網(wǎng)的決定。但鑒于實際情況，很難一刀切。2019 年7月10 日，國家能源局又發(fā)出《國家能源局綜合司關于公布2019 年光伏發(fā)電項目國家補貼競價結果的通知》，對申請項目進行復核、競價排序，其中普通光伏項目366 個、工商業(yè)分布式光伏項目3 555 個，按時建成并網(wǎng)后給予國家補貼，以此計算年度補貼需17 億元[19]。顯然，對風電等的補貼亦會有類似安排。更重要的是有些可再生能源仍然嗷嗷待哺，如邊遠貧困山區(qū)的小水電、生物質(zhì)能源的開發(fā)利用。特別是后者關乎農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民的脫貧，也關乎環(huán)境保護，需政策支持的呼聲日高。可再生能源能源從業(yè)者對從可再生能源發(fā)展專項資金中拿出大量資金補貼不可再生的非常規(guī)氣有所擔心和質(zhì)問[20]，也是可以理解的。據(jù)財政部有關人員解釋：能源補貼專項資金劃歸、合并是中央早就批準的。2018 年中用于支持煤層氣和頁巖氣的資金分別約為10.9 億元和38.0 億元，共占可再生能源發(fā)展專項資金59.7 億元的約82%，這也表明對不可再生的非常規(guī)氣的補貼已處于可再生能源補貼的"口袋"之中。非常規(guī)氣補貼"新政"的重點在于對3 種非常規(guī)氣間如何分塊，而從事該項工作的人更關心的是蛋糕的"盤子"有多大。從目前國內(nèi)外的經(jīng)濟形勢看，這個"盤子"的大幅度擴大相當困難。政府促進發(fā)展的另一種補貼方式是減稅減負。如果此兩種方式都僅保持在目前的扶持水平，非常規(guī)氣越過目前面臨的障礙，攀上更高的臺階亦將面臨困境。

3　結束語

2019 年 6 月公布的對非常規(guī)天然氣補貼的"新政"有許多新意，其不僅明確了延續(xù)補貼的時間，而且根據(jù)實際情況區(qū)別對待了不同類型的非常規(guī)氣，特別強調(diào)了其年增產(chǎn)量和供暖高峰時的增產(chǎn)量，強調(diào)了以產(chǎn)量利用量為補獎的依據(jù)。這不僅是對發(fā)展中遇到困難的非常規(guī)天然氣的雪中送炭，而且補貼量中對利用量（商品量）的重視體現(xiàn)了市場化深化改革的大方向，我們盼望"新政"的盡快落實。"新政"中關于補貼的具體辦在執(zhí)行中可能遇到不少問題，需要在執(zhí)行前或執(zhí)行中做出明確的規(guī)定或提出對策。實踐是發(fā)現(xiàn)問題的必經(jīng)之路，也是產(chǎn)生更好、更有效辦法的認識來源。好在政府管理方所提出的"規(guī)定"尚未上升為法律，仍具有較大的靈活性，為了達到促進發(fā)展、深化改革的目的，還可在實踐中不斷總結經(jīng)驗，做出補充和修正。

作為腳注：原載于《天然氣工業(yè)》