內容簡介：本書是美國法學院的權威輔助教材。書中系統介紹了美國一百多年來能源政策的演變，能源立法和執法過程。雖然中美兩國的政治制度，法律體系和經濟發展水平差異較大。然而兩國均為能源利用大國，在能源結構演變和面臨的問題上有很多相似之處。比如，兩國都有豐富的煤炭資源和燃煤所帶來的環境問題；兩國石油儲量均有限，對外依賴日益增大，引起嚴峻的能源安全問題。在政策層面上，美國經歷過政府對油氣產品的配給和限價；通過廠網分開，競價上網的監管改革以加強電力行業的競爭；開放水電特別是小水電市場，廣泛鼓勵其開發和利用；最近還將節能和能效作為能源戰略的核心部分等。

通過閱讀本書，可以了解美國能源政策的成因，幫助解決能源政策的法律框架與對策制定以及政策力度不足或矯枉過正等問題。

閱讀本書，對于政府主管部門、能源法專家和公眾了解和研究美國制定能源法律的知識、過程與經驗，均具有積極和有效的參考作用。另外，建議國內能源，法律院校不妨也作為教材試用。

編輯推薦：目前所有主要經濟體都存在能源安全問題，而能源安全主要是指石油供應的安全。我國石油供應的對外依存度將很快達到50％，解決我國石油的長期可靠供應是一個迫切問題。盡管這是一本美國能源法的專業書籍，本書對美國發生在20世紀70年代的能源危機的介紹為讀者提供了了解能源安全的一手資料。從世界范圍來看，石油行業具有大規模、技術和資本密集的特點，由不多幾家大公司所主導。雖然有其歷史原因，國內由大的集團公司參與該行業符合世界石油行業長期形成的趨勢。但怎樣提高這些公司的競爭力和避免因壟斷造成社會成本增加，則需要從政策和法律層面尋求答案。本書是這方面很好的簡明讀物。總之，本書篇幅不長，但涉及能源的各個領域，是一本很好的書，值得我們大家一讀。

作者簡介：約瑟夫.P.托梅因（JosephP.Tomain），1974年獲得喬治華盛頓大學法律博士（J.D.）學位，現任辛辛那提大學法學院院長和法學教授。主要講學和研究方向是能源法、合同法、政府監管、土地使用規劃等。

作者：（美）托梅因，（美）卡達希著，萬少廷譯

ISBN：10位［7503679115］13位［9787503679117］

出版社：法律出版社

出版日期：2008-1-1

定價：￥35.00元

《美國能源法》中文本總序（一）

擺在讀者面前的《美國能源法》是一部美國法律精要，其原著于2004年由美國韋氏出版公司出版。因為中國目前正在制定能源法，法律出版社在此時出版本書的中文版意義重大。

在此時出版美國能源法一書，無論在政策和價值考量（例如經濟效益、環保、可持續性發展、社會公平和能源安全等因素）方面以及立法形式上，還是從能源監管機構和體制的建立等方面，該書都能為中國制定能源法提供很好的參考和借鑒。解決中國的能源問題需要制訂適當的能源政策和法律。但僅靠一部好的能源法是不夠的，能源問題的解決還有賴于經濟發展模式的轉變和制定及實施與之相關的有效經濟政策（包括能源政策）等。

（二）

要討論能源法，我們先要搞清楚為什么要進行能源監管。在能源領域，通常不存在完全自由化的市場，充分競爭的市場只是一種理想狀態。

而實際上，完全依靠市場自然地實現充分競爭也幾乎是不可能的。美國能源的發展歷史和能源監管實踐已經印證了這一點。完全自由化的市場競爭會在行業發展初期造成投資混亂和資源浪費。美國德州的Spindletop在發現石油后的迅即崛起和隨后的快速衰退就是在這方面較為突出的例子。能源市場只有在其發育良好時才有可能最接近充分競爭市場的情形。因此，市場發展初期和發展成熟階段的監管在性質和程度上不同。

同時，能源作為自然資源所具有的稀缺特性和其不可避免的運輸瓶頸因素，極易導致形成市場壟斷。此時，監管就成為必要。

在美國，能源監管的重要手段是價格控制。

當市場失效時，政府通過價格控制進行干預是必要的，這一點對于能源領域尤其如此。因為在能源領域，資源是相對有限的，容易形成壟斷。鑒于單純的價格管制會產生一系列的副作用，一旦價格監管使得市場恢復正常，就有必要解除價格管制。例如，從第二次世界大戰結束到七十年代的石油禁運期間，美國實行的是石油價格控制。

到了1970年，美國則開始傾向于解除價格控制。

解除價格控制后，石油供應隨市場價格上升而增加，油價反而下降。由此可以看出，市場價格的上升有助于鼓勵國內石油的生產和供給，同時減少消費者不必要的能源消耗而起到節能的效果。

因此，在中國石油生產行業放開的初期，我們可以適當地考慮提高國內市場的石油價格。同時，由于石油行業容易形成壟斷，為避免壟斷企業賺取不適當的壟斷利潤，對具有壟斷地位的石油生產和運輸企業進行價格監管也是必要的。

因為能源的價格監管有時會人為地使市場扭曲而造成混亂，對于能源的價格監管一定要審慎。美國對天然氣的監管可以說是在這方面的一個失敗例子。但我們仍然可以從中獲得啟示，從而更加謹慎地處理類似問題。《1938年天然氣法》人為地使美國出現了兩個天然氣市場，一個是不受監管的、由市場定價的州內市場；另一個受聯邦電力署監管的、基于歷史成本定價的跨州市場。由于處于價格監管下的企業傾向于將天然氣供應給價格更高的某些州內市場，導致了跨州市場的天然氣供應短缺。隨后，美國聯邦試圖通過《1978年天然氣政策法》來消除天然氣的雙重市場，以統一價格。

能源監管的另一個手段是稅收。在某些情況下，能源價格上升不是由于市場供應成本的變化，而是由一些非市場因素引起。例如，在美國石油的供給與其需求平衡的情況下，國內石油價格會因國外石油禁運而大幅升高。國內石油供應商在沒有任何新的投資情況下，會因價格升高獲得暴利。對此不正常的市場表現，美國政府會通過征收暴利稅來減少國內石油供應商的暴利。相比之下，中國也應對國家石油公司因國際市場價格暴漲而獲得的暴利征收暴利稅，并將征繳的稅款用于補貼下游的煉油商或消費者等。

能源監管應主要通過法律形式進行。例如，美國的能源監管（不論是價格監管、稅收補貼或是其它措施）一般都是通過法律方式進行的。

（三）

從現代能源行業開始至今，美國是通過聯邦及州的制定法和聯邦法院判例，來逐漸發展成目前的比較完整的能源法體系。如何研究美國的能源法并制訂中國自己的能源法？筆者認為，能源法的研究應采取實證—理性的法律方法論，即應在歷史的和實證的研究基礎上進行政策和價值規范權衡的研究方法來學習和借鑒美國能源法。這也是我在其他文章中所主張的“實證—理性主義”的法律方法論。

通過閱讀本書，我們會發現，美國的能源法和能源監管體系中不存在脫離歷史階段的絕對一成不變的監管模式。以美國電力監管為例，在行業發展的初期，市場完全自由競爭；后來，一些公司通過購并獲取壟斷地位，并濫用其壟斷力量，導致出現價格混亂。在市場失效的情況下，政府介入并進行監管。這種糾正性的監管是完全必要的。而隨著政府糾正市場失效的監管對策發揮成效時，放松監管使之市場化則成為一種新的趨勢。此時美國政府的監管是從指令性監督轉向以市場競爭為主導的監管模式。與上述變化相適應，美國能源監管的政策和法律亦隨之發生變化。因此，在研究美國的某個能源法案時，一定要了解其立法背景和當時的經濟和政治階段。

在中國進行能源立法時，我們應首先分析和研究中國能源結構的總體情況和各個不同能源行業的狀況，對其進行實證研究。也就是我們常說的“沒有調查就沒有發言權”。缺乏對現實情況的了解和把握，去制訂能源政策和法律只會是無的放矢，閉門造車。如果你是中國能源政策和法律的參與者，我建議你更多地學習和了解這個行業的技術和運營以及監管方面的現狀，多向這個行業的專家請教。須知，僅僅知道一些法律和技巧是遠遠不夠的。需要注意的是，在借鑒美國能源法的同時，我們必須考慮中國經濟與美國經濟所具有的共性和差異。美國能源監管體系中的一些前提在中國目前的市場中是不存在的。例如，兩個國家財產法中的土地所有制則是完全不同的。但是兩國在各自的體制中都曾經或正在面臨一些共有的問題，如權衡經濟發展和環境保護。

（四）

在對我國能源行業進行實證研究之后，我們可以應對若干政策和價值規范進行思考和權衡。

在制定能源法時，我們需要不斷地問自己：是否已經就我國能源法背后的若干政策和價值規范進行了深入的思考并在其相互沖突時進行了權衡和選擇；是否對上述問題進行了充分研究，并就此在行業界、學術界、法律界、實業界和政界達成共識。可以說，對能源法所涉及的具體問題在政策和價值規范層面進行國民內部的廣泛討論是完全必要的。這不僅是因為能源關乎國家未來的經濟和安全，也是因為能源與每個國民的生活息息相關，牽涉到不同社會利益集團的利益，是一個政治正確和社會公平問題。需要強調是，在討論能源法有關的政策和價值時，有關政策和價值的討論必須針對能源行業總體的或某個能源行業所涉及的具體問題及其相關事實和現狀。筆者不贊同學究式地、脫離對能源行業具體事實和現狀把握地、泛泛而抽象地討論能源法的某些政策和價值問題。

能源法背后的政策和價值規范可能包括如下內容。首先是能源安全，其具體表現是能源為保障經濟秩序和經濟發展具有重要作用。其次，在戰爭時期或其它緊急狀態下，一個國家具有充足的能源戰略儲備至關重要。另外，一個國家應減少經濟對進口能源的依賴程度。

其次，能源法要考慮效率問題。經濟發展要求我們具有低成本的能源以降低經濟發展的成本。例如，我們按照單位成本比較，燃媒發電成本低于核電的成本，煤電就是一種更為便宜的能源。當然，這種比較的結果沒有考慮燃煤所帶來的環境破壞成本（即外在成本）。如果在清潔煤技術的商業化應用實現重大突破之前，通過立法要求企業為排放二氧化碳支付更多的罰款或為安裝減排設備支付更多的設備購置費，燃煤發電的成本就會更高，也可能就不再是更便宜了。

效率和公平都要求在能源行業的市場準入方面建立競爭機制。如果市場是競爭有效的，能源生產和運輸企業會積極地考慮降低成本，從而降低能源價格，并最終使能源消費者受益。但是，如果能源生產和運輸環節存在壟斷，壟斷企業通過壟斷價格來獲得壟斷利潤，就導致對其他能源企業的不公平，也使消費者為購買能源支付更多。這樣就變得“不效率”，也不公平。由于能源資源的有限性，能源行業容易形成壟斷，從而使市場失效，政府有必要對此壟斷進行監管。對壟斷的監管一般是通過定價限制來進行的，但是這種價格限制應是有限度的，政府不能隨心所欲地行事。如果政府將發電企業的上網電價限定在一個較低的水平，使企業沒有合理的利潤時，企業就會減少或停止對發電設施的投資。同時，由于價格較低，能源的消費者也不會珍惜能源，造成浪費，能源的利用就會變得沒有效率。上述兩個例子所涉及的情形，一個是缺乏監管，一個是監管過度。這樣的例子在美國卡特政府和里根政府的能源監管中都發生過。

我們可以進一步通過能源的市場準入來說明與公平有關的問題。美國聯邦政府擁有超過六億英畝的公有土地，為鼓勵私有公司和公有公司通過承租這些土地進行石油天氣開發，美國聯邦政府以制定法的形式規定了聯邦土地的出租方式和誠信。根據《1920礦藏土地租賃法》和《1987年聯邦陸地石油和天然氣租賃改革法》，可以通過競標方式租賃聯邦土地。中國的陸上和海上石油對外合作上也實行了競標方式。筆者建議，在我國對內資開放陸上和海上石油資源開發的情況下，也實行這種競標的方式。我們可以借鑒美國在這方面的制定法，進一步改善我國現有的對外和對內開放陸上和海上石油天然氣資源的招標程序。中國近海和外部大陸架的土地區塊招投標則可參考美國的《水淹地法》和《外部大陸架土地法》。關于特許使用費的法律規定，我們可以參考《1982年聯邦石油和天然氣管理法》中的有關規定。在上述制定法中，立法者主要考慮的價值和政策因素是公平，即給予不同的市場主體以公平的市場準入的機會。目前中國能源上游開發和勘探中僅由一兩家國有企業和數家外國石油公司參與。鑒于我國的上游石油天然氣的勘探、開發和開采已經對外國資本開放，那么我們為什么不能對有實力的國內民營資本開放呢？對能源的上游開發和開采，中國的一些民營企業已經在資本和技術上具備了一定的實力，完全可以參與到我國能源的上游勘探和開發中。

當然，上述政策和價值之間可能會在某些具體問題或情形中兼而有之，有時這些因素是相互支持的，有時則可能是不相容的。對此，我們需要進行某種權衡以做出選擇。在能源的立法中，最為緊張的沖突關系也是最迫切需要解決的兩個價值規范是經濟發展和環境保護。美國雖然在這個問題上已有理論模型，但在現實中仍沒能解決二者之間的矛盾。由于中國近年來持續的高速經濟增長，而且這種增長是以耗能和對環境破壞為代價實現的，如何協調經濟發展和環境保護也是中國亟待解決的問題。有關煤炭的立法可能是說明上述沖突最好的一個例子。

對于過分注重經濟發展而忽略環境保護問題，中國和美國都有真實且觸目驚心的例子。

于1969年1月28日發生的美國加州圣巴巴拉石油泄漏事件引發了一系列聯邦立法，其中包括《1969年國家環境政策法》、《1972年海洋研究、保護和保護區法》、《1972年沿海綜合管理法》、《1972年海洋哺乳動物保護法》、《1973年瀕危物種法》、《1977年潔凈空氣和潔凈水法》、《1978年對外部大陸架土地法修正案》。這些立法關注的焦點是開發還是保護環境？為了解決因開發造成的環境破壞（尤其是因石油泄漏污染事件）問題，聯邦成文法試圖對環境污染的責任和補償機制作出更加詳細的規定。

例如，美國國會于1990年通過了《石油污染責任和補償法》，試圖通過該法建立（包括創立石油泄漏責任信托資金和罰款及處罰辦法）補償和責任機制。這些規定對我國立法有很大的借鑒作用。對于四川開縣的井噴事件和中國石油吉林石化公司雙苯廠爆炸引起的松花江水環境污染事件，中國政府應該認真研究對策，考慮借鑒美國的責任信托資金和處罰和補償機制。目前，我國的能源法律中還缺少這種緊急應對機制和補償機制。

環保也是替代能源法律需要考慮的一個重要政策問題。大部分替代能源（如風能、生物能等）都是對環保有利的。在現階段的技術和開發條件下，替代能源的成本高于傳統的能源（如煤）。如果只考慮效率，而不考慮外在成本，開發利用替代能源是不“經濟”的。但是，如果我們考慮社會和環境成本及其所涉及的公平和政治因素，以及不積極開發供應更為穩定的新能源而造成中國在此領域內落后于其他國家等因素，我們應該通過積極的能源政策（如價格補貼或稅收優惠）來鼓勵替代能源的研究和開發。

（五）

美國能源法的構成和形式主要是普通法判例、美國憲法的若干條款、聯邦和各州相關的成文法、美國各能源監管部門經國會授權所頒布的行政法令以及基于這些行政法令進行的訴訟而發展起來的美國法院判例。學習美國能源法，絕不僅是法律條文的研讀，更是對美國能源行業中實際發生的事件和判例進行研究。而這些成文法和判例，均是基于美國能源行業發展的不同階段出現的情況和問題而制定或做出的。

基于美國普通法，能源資源是一種財產，適用于財產法。美國財產法中的一些基本原則和判例構成美國能源法的基礎。美國財產法中一個源于普通法的原則是“天空原則”（即某塊土地的上空和地下所存在的資源歸該土地所有者擁有）。后來由于石油所具有的流動性，這種天空原則不再適合石油行業的發展，美國財產法出現了一種由法官確立的“獲取原則”（即個人或實體可以從他人擁有的土地的地下抽取石油）。讀者通過閱讀本書會注意到，除了早期適用的一些普通法原則和判例外，美國能源法中的大部分判例主要適用聯邦憲法和有關制定法。聯邦和各州的制定法是能源監管的主要依據。例如，在石油行業發展的初期，為了避免無序的和破壞性的開采，美國各州頒布制定法，通過限產來保護石油資源。同時，美國聯邦政府也開始進行早期的制定法立法，這些制定法主要針對不正當競爭和反托拉斯。在1958年，為了限制進口石油對美國國內石油的競爭，美國聯邦通過了《貿易協議延期法案》。該法案隨后引起了一系列美國國內政治和經濟問題。為解決這些問題，美國在1970年通過了《經濟穩定法》等一系列聯邦法律。

除聯邦的制定法外，由于聯邦監管部門具有國會授予的立法（如制定規則，rulemaking）

職能,這些部門還制定了一系列的行政法令。例如，對于天然氣的監管，除了美國聯邦的制定法外，聯邦能源監管署還制定了一系列行政法令，如第436號令、第500號令和第636號令。這些法令構成美國聯邦對天然氣行業進行監管的核心，其主要目的是促使天然氣管道的開放使用，減輕“照付不議”(takeorpay)義務以平衡天然氣管道公司與生產商之間的風險劃分和利益分配。

和其他領域的立法一樣，中國現有的能源立法的一個主要的缺陷是法律過于粗放，不夠詳細，有許多漏洞。立法所涵蓋的有些情形是可以被立法者在立法時預見的。如果中國法律的籠統粗放問題不是由于立法技術的局限，那就可能是為了行政部門的管理方便，或便于擴大性的對立法做出隨機的解釋。在另一方面，立法訂得再細，也不能涵蓋未來的一些種情形。立法者的有限理性使其難以在立法過程中考慮到未來所有的可能性。為了保證法律的可操作性、一致性和穩定性（即排除立法者日后對粗放的法律進行任意的、主觀的和不一致的甚至是為了保護部門利益所進行的法律解釋），我國的能源法應該制定詳細的配套實施性法律和行政法規。隨著中國對英美法的學習和重視，中國也可適當地考慮將在能源領域中發生并積累的一些案例（包括行政復議案、行政訴訟案和民事訴訟案判例）給予一定的法律效力或更大的參考效力，使其成為我國能源立法的補充。