改革是解放生產(chǎn)力，只有進行時，沒有完成時。與此相應，保駕護航的法制建設也必須與時俱進，邊實踐邊總結，形成符合石油上游業(yè)實際、具有中國特色的法律法規(guī)和執(zhí)法體系。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。要讓市場在配置資源中起決定性作用，就必須完善立法，嚴格執(zhí)法，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。這是人們的共識。

基于我國石油(含天然氣，下同)上游業(yè)的實踐及面臨深化改革的新形勢，當前務必從以下幾個方面完善和改進法制建設。

充分體現(xiàn)國家對石油資源加強管理的意愿。在我國，石油是“特定礦種”，實行“一級管理”。這樣做基本上避免了重蹈黃金、煤炭等礦種“有水快流”的覆轍，保障了石油業(yè)持續(xù)發(fā)展。新時期，隨著改革的深化，投資主體將更加多元化，為了保持良好的礦業(yè)秩序，避免“一放就亂”，授予礦業(yè)權似仍以“一級管理”為宜。而在加強環(huán)境保護、安全生產(chǎn)和資源高效利用等方面監(jiān)管時，應當充分發(fā)揮地方政府和行業(yè)協(xié)會的作用，改變“監(jiān)管乏力”的局面。這樣的制度或可稱之為“特定礦種、一級授權(礦業(yè)權)、多級監(jiān)管”。

節(jié)約合理地利用石油資源是基本國策。我國的石油資源具有“總量不少，人均占有不多，富集高產(chǎn)不多”的特點。總量不少，使落實“立足國內(nèi)，國外補充”發(fā)展方針成為可能；人均占有不多，使我們不可能復制“美國式”生活方式；富集高產(chǎn)不多，要求我們要特別珍惜和千方百計開發(fā)利用“低品位”石油資源。當前，我國油氣田標定的最終采收率不算高，單位GDP的能耗卻遠遠高于國際平均水平。因此，在我國節(jié)約合理地利用石油資源，既有必要，又有可能，是基本國策之一。但是，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中闡述不夠充分，也缺乏可操作的條款。

強化環(huán)境保護刻不容緩。人類不僅需要提高生活水平，而且需要提高生活質量。對環(huán)保要求越來越高是人類進步的表現(xiàn)。石油勘探開發(fā)是大規(guī)模改造自然的活動，沒有強烈的環(huán)保意識，就會給人類賴以生存的自然環(huán)境帶來嚴重的、難以彌補的破壞。隨著“低品位”油氣(含非常規(guī)油氣)日益成為重要的工作對象，“多打井，打水平井和大型水力壓裂”等通行做法對自然界的影響更為明顯。為此，法律法規(guī)應立足防患于未然，要求每一個石油上游項目都必須實實在在做好環(huán)境評估報告，重大項目更應由政府在項目所在地召開公眾聽證會，維護公眾知情權和監(jiān)督權。

遵守法律法規(guī)的科學技術性。能源法是一個新的法學學科，是在能源成為當前政治、經(jīng)濟重大問題背景下產(chǎn)生的。上世紀70年代發(fā)生石油危機以來，各國政府為緩解能源短缺，尋求能源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會發(fā)展的優(yōu)化途徑，紛紛加強能源立法，用法律手段調整生產(chǎn)和消費中的各種關系。為了采取更科學的措施，社會科學和自然科學緊密結合，形成了許多新的理論和方法，許多技術規(guī)范，例如原石油工業(yè)部制定的《勘探工作條例》和《油田開發(fā)管理綱要》，都是能源法中不可或缺的內(nèi)容。相反，法律法規(guī)中如果缺少了這些，必然會陷于空泛而無可操作性。

重視法律法規(guī)對石油上游業(yè)的適用性。與多數(shù)固體礦藏相比，油氣礦藏規(guī)模要大得多，常常跨越行政區(qū)劃，因而在授予企業(yè)礦業(yè)權時，相應區(qū)塊要有較大面積以利于合理勘探與開發(fā)，這也是實行“一級管理”的原因之一。油氣田是流體礦藏，油、氣、水共生，開采時常常牽一發(fā)而動全身，具有“整體性”的特征。在多家公司開采同一個油氣田的時候，需要精心地維護和協(xié)調各方面的利益(例如防止盜采)，并求得整個油氣田盡可能高的采收率。

國家為高效利用石油資源，對各類投資者實行“資源開放”，降低進入本土石油上游業(yè)的門檻是必需的；與此同時，為了安全生產(chǎn)，節(jié)約合理地利用資源，保護環(huán)境，對作業(yè)者及施工隊伍的從業(yè)資質必須有更明確的標準和嚴格的檢驗。

石油資源分布的不均勻性，不同區(qū)塊地面、地下條件的差異性，不同開發(fā)階段的差異性，使各個項目間存在著巨大的級差收益。只有正確處理級差收益，才能真正實現(xiàn)公平競爭。要迅速改變“一刀切”粗放的管理辦法，分類設定區(qū)塊的使用年限，分期設定繳納稅費的標準，以促進勘探開發(fā)。

石油資源是國家寶貴財富，也是油公司最重要的資產(chǎn)。要努力提高采收率、商品率和利用效率。要嚴把儲量審定、價值評估、儲量核銷和油氣田廢棄等關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范礦權轉讓和儲量交易，防范國有資產(chǎn)流失和貪腐現(xiàn)象滋生。當前，我國《礦產(chǎn)資源法》及相應法規(guī)立足于礦產(chǎn)資源(主要是固體礦產(chǎn))的共性，重點調整的是勘查階段的各種關系；對石油這類流體礦產(chǎn)，尤其是進入開采階段之后，調控顯得力不從心。我們應該學習其他石油生產(chǎn)國的成功做法，既有礦法，又出臺石油法，相互補充，強化對戰(zhàn)略資源的管理。

有效發(fā)揮政府“有形的手”的作用。發(fā)達國家通常從兩個層面討論石油經(jīng)營管理。國家的目的是將資源轉化成公眾的、長遠的、可持續(xù)的利益，企業(yè)的目的是從資源中獲取最大的凈現(xiàn)值。當二者發(fā)生矛盾的時候，國家總是通過法律、政策等手段使后者服從前者。顯而易見，在市場經(jīng)濟條件下，政府這個“有形的手”不是可有可無，而是非常重要。然而在我國，政府的“石油主管部門”頻繁變動，新部門缺少明確的法律定位，對石油業(yè)缺少系統(tǒng)深入的調研，都使得“有形的手”不能有效地發(fā)揮作用。當前，我國急需一個符合國情的石油發(fā)展戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略要統(tǒng)籌國內(nèi)外“兩種資源、兩個市場”；既有前瞻性，又現(xiàn)實可行；目標明確，階段清晰，工作對象(含常規(guī)與非常規(guī)油氣)主次分明。這個戰(zhàn)略是石油上游業(yè)深化改革“頂層設計”的基礎。

防范“政出多門”和“上有政策，下有對策”。法律的定義是指“由國家制定或認可并以國家強制力保證實施的行為規(guī)范的總和。”換句話說，如果執(zhí)法不嚴，再好的法律也會形同虛設。在“依法治礦”實踐中，人們深切地感受到“政出多門”和“上有政策，下有對策”是嚴格執(zhí)法的最大阻力，有時還是阻滯新法出臺的重要因素。新時期，務必用法律手段醫(yī)治這一頑疾。首先，用法律明確界定中央各部門、中央政府與地方政府的事權與責任；其次，真正做到“違法必究”，絕不姑息。

開發(fā)石油資源要充分考慮地方利益，尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)展。但是，同樣不能違背“保護資源、保護環(huán)境”的原則。地方利益主要靠合理分稅(費)制，靠地方企業(yè)參與聯(lián)合開發(fā)中的分成，以及石油開發(fā)帶來的其他經(jīng)濟效益和社會效益，而絕不能靠浪費石油資源、侵占國有資產(chǎn)來實現(xiàn)。

改革是解放生產(chǎn)力，只有進行時，沒有完成時。與此相應，保駕護航的法制建設也必須與時俱進，邊實踐邊總結，形成符合石油上游業(yè)實際、具有中國特色的法律法規(guī)和執(zhí)法體系。（作者：査全衡，為教授級高級工程師，中國石油咨詢中心專家）