編者按：為緩解我國天然氣供需緊張形勢，確保天然氣長期穩定供應，4月23日，國家發改委出臺了《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。如何準確理解“長效機制”的內涵？

記者：聯系2012年出臺的《天然氣發展“十二五”規劃》和新版《天然氣利用政策》，您認為，此次《意見》出臺的背景是什么？

劉毅軍：無論是《天然氣發展“十二五”規劃》，還是新版《天然氣利用政策》，其制定都是基于“天然氣供應相對過剩”的預期。以后者為例，一改2007年舊版《天然氣利用政策》抑制需求的總基調，積極鼓勵擴大天然氣利用領域和規模，大幅度增加了優先類和允許類的天然氣用戶類型。

然而自2012年冬天以來，經濟發展、新型城鎮化和環境保護等因素拉動我國天然氣剛性需求快速增長，特別是受治理霧霾天氣影響，全國多個省份加快煤改氣、油改氣進程，致使天然氣需求量過猛增長。當時預計2013年天然氣供需缺口可能超過100億立方米。而未來一段時間，天然氣作為優質、高效、清潔能源，其需求還將大幅增加，貢獻社會經濟轉型發展。綜合上述原因，保障天然氣穩定供應的壓力可能長期化。

正是在天然氣供需形勢發生大變化的背景下，國家發改委出臺《意見》，結合實際情況，對此前的政策做出部分調整，同時從梳理機制著手，為天然氣“十三五”發展規劃開展前期工作，目的就是從長效機制入手化解供需緊張矛盾，確保天然氣長期穩定供應。

記者：黨的十八屆三中全會提出，要切實轉變政府職能，進一步簡政放權。在這個背景下，我們應如何理解“長效機制”的內涵？

劉毅軍：能否實現長期穩定供應，是我國天然氣產業鏈可持續發展面臨的最大挑戰。從政府簡政放權的視角來看，《意見》正是在系統地回答，面對天然氣供應可能長期偏緊的局面，除發揮市場在資源配置中的決定性作用外，政府還能夠做些什么。而所謂“長效機制”，就是政府通過制度設計、確保制度發揮作用，長遠看通過法律，規范化、可預期地應對包括突發情況在內的各種挑戰。

比如，《意見》比以往政策更加明確“氣到底干什么用”，提出保障供應的兩大方向：一是在新型城鎮化發展過程中，以確保居民用氣安全穩定供應為核心，基本滿足民生用氣需求；二是到2020年累計滿足“煤改氣”工程用氣需求1120億立方米。考慮到很多“煤改氣”工程實施后，改善環境用氣直接變成民生用氣，因此《意見》優先保供的方向，是以民生為出發點和落腳點的。

但受我國天然氣產業鏈所處發展階段和具體情況影響，保障以上兩個供應方向的壓力很可能長期化。特別是民生用氣無法僅依靠價格手段解決所有問題。因此《意見》除建立供給側的長效機制外，還格外突出需求側管理，強調建立有序用氣長效機制。如按落實氣源情況，對“煤改氣”工程進行規劃、計劃控制；強化合同在天然氣購銷和供用氣中的強制力，并完善調峰等合同條款；制訂有序用氣方案和調度方案，應對應急處置；建立天然氣監測和預測、預警機制等等。

記者：《意見》所構建的保障供應長效機制核心內容是什么？在解決調峰問題方面，《意見》遵循何種思路？

劉毅軍：《意見》構建保障供應長效機制，最關注兩方面內容：一是天然氣供應總量能不能保證；二是如何解決調峰難題。

在供應總量上，《意見》提出“到2020年天然氣供應能力達到4000億立方米，力爭達到4200億立方米”目標。雖然存在壓力，但考慮到“十三五”期間我國非常規天然氣的勘探開發或將提速，以及進口天然氣日益多元化，長期資源接替保障序列正穩步形成，個人認為按期實現這個目標沒有太大問題。

值得注意的是，調峰能力不足是目前我國天然氣產業鏈發展的一大短板。未來隨著城鎮化的深入推進，民生用氣比例將逐步攀升，還將進一步加劇調峰需求矛盾。

《意見》解決調峰難題的思路，不僅強調技術調峰，鼓勵儲氣設施建設；同時還強調制度調峰，加強需求側管理。在前一個方面，《意見》落實天然氣銷售企業、城鎮燃氣經營企業各自的調峰義務，提出各類市場主體依法平等參與儲氣設施投資、建設和運營，制定鼓勵儲氣設施建設的政策措施，對儲氣設施的資金籌集、投資和運營成本的回收有了更明確的制度安排。而在后一個方面，制訂有序用氣方案和調度方案，研究推行可中斷氣價等價格政策，通過培育大量可中斷用戶、可轉化用戶，緩解調峰壓力。

記者：建立長效機制的背后，《意見》還旨在推動哪些結構性深層改革？

劉毅軍：《意見》將天然氣產業鏈結構改革置于首位，通過做好油氣勘探開發體制改革試點工作，推動上游深層改革。通過研究制定天然氣管網和LNG接收、存儲設施向第三方公平接入、公平開放的政策措施，推動中游深層改革。通過進一步理順天然氣與可替代能源價格關系等，推動下游深層改革。通過加快理順車用天然氣與汽柴油的比價關系，建立健全居民生活用氣階梯價格制度，研究推行非居民用戶季節性差價、可中斷氣價等價格政策，反映更注重終端的定價機制安排。（劉毅軍為中國石油大學（北京）教授）