我國即將制定和頒布十三五環境保護規劃，該如何設計十三五環境規劃的目標指標?污染物排放總量控制是否需要做出調整?總量控制和質量改善怎么構建看得見的關聯?

環保工作自其起步之日起，就不斷提出奮斗目標。縱觀四十多年環保史，我們幾乎沒有一次實現自己的目標。

從2000年開始，我國制定了三個“五年計劃”，都是著眼于總量控制。“十五”未完成，“十一五”、“十二五”超額完成。為什么環境質量反而變差了?“十三五”我們該怎么做?

全國工商聯環境商會秘書長駱建華：

環保工作自起步之日起，就不斷提出規劃目標。對于環境質量目標，最常用的話是控制環境污染，改善環境質量，但缺少量化指標，實踐上無法操作和驗證。如提出質量量化目標，又可能陷入拍腦袋決策，缺少科學依據。因此，對于十三五環保規劃，關鍵不在于具體規劃目標，而在于環保總體目標如何確定。

我們至今無法確定污染物排放總量以及其與環境質量的關系。近十年我們一直注重總量控制，總量逐年遞減，環境質量卻每況愈下，這只有兩種可能：一種是總量實質并未減少，只是各級都在報告虛假數據;一種是選擇的指標不合理，沒有全覆蓋，一項指標的下降，可能被另一項指標的增加所抵消，此消彼長，環境質量并沒有真正改善。到底是哪種可能，還是兩個可能都有呢?

對于總量控制，存在許多問題，九十年代前，要求濃度控制，每個污染源都要達標排放，但環境污染形勢沒有改變;后來提出總量控制，官方數據已經達標，但環境質量仍然沒有得到改善，可能是數據有偏差，總量實際并沒有下降;現在又有人提出質量控制。實際上，并不是總量控制的思路不對，只是具體實施方法應有調整，對環境影響大的排放源應加大控制力度，對新增污染源要加強監管，保證數據來源真實可靠。因此，對于十三五環保規劃，應設置雙控制目標，既要對主要污染物排放總量提出控制，也要對環境質量提出量化目標，并制定相應的經濟、技術和政策等保障措施。

環境保護部環境規劃院副院長王金南：

十三五環保規劃應設立四類目標指標。

首先，要確定水氣土的環境質量目標指標，這些目標要有全面公開的監測數據支持，讓老百姓相信，最好與公眾健康掛鉤。現在公開的環境質量監測數據中，只有空氣數據全面真實而接近老百姓，水環境質量監測數據公開還有差距，而土壤只公開了部分宏觀數據，大部分詳細的數據依然保密。因此，我建議全國生態環境監測體系都要獨立，能夠獨立監測和發布環境質量監測信息，監測指標、點位和評價方法都要公開透明，徹底解決環境監測的權威性、獨立性和公信力等問題。

其次，對于主要污染物排放總量控制目標，應該繼續推進。總量減排是改善環境質量的硬道理、硬手段、硬任務，但我建議總量控制要瘦身精細，而不要泛化。有些總量控制指標也可以作為預期性指標，因為技術方面很難將國家層面上的污染物減排與環境質量改善掛鉤。主要污染物應該要堅持全國性的、約束性的總量控制目標，如SO2和NOx，其他污染物則可以設立區域性或行業性的總量控制指標，通過重點區域空氣質量改善規劃來設定這些控制目標。

第三，我國環境保護規劃應該是污染防治和生態保護統籌的規劃，但目標指標中一直缺項約束性的生態保護指標。因此，環境保護規劃往往變成一個“殘廢”的污染治理規劃。在制定十三五環保規劃時，特別是國家層面，應該設立生態保護規劃目標指標，還要具有可測量、可報告、可核查的(MRV)要求。在劃定生態保護紅線方面，規定各個地方的生態保護紅線面積，由于各地自然生態環境以及社會經濟發展水平不一，因此肯定不能搞一刀切的生態保護紅線制度。

最后，十三五環保規劃要關注全球環境問題，特別是氣候保護問題。在國家整個溫室氣體排放總量峰值目標框架下，設定2020年的二氧化碳預期排放總量控制，而且根據“共同而有區別”的原則，把二氧化碳總量控制目標分解到地方和重點排放源。加強污染物和二氧化碳的協同控制。

中國環境科學研究院研究員胡京南：

環境監測數據應該完全公開，讓社會各界都有機會研究其中規律，充分發揮基礎數據的作用。另外，應該加強路邊空氣質量監測，這樣可以更好反映人群暴露的實際情況。建議在制定大氣質量改善目標時包括以下兩個方面，一是降低污染物年均濃度，二是減少重污染天數，這是公眾最關注的問題。讓公眾看到實實在在的治污效果，并與公開的環境監測數據趨勢一致，政府信息的公信力就會不斷提升。

污染物總量控制是手段不是目標，可弱化總量減排的目標考核，但要強調工作。大氣質量改善需要多污染物協同減排，應該在現有基礎上，加強一次顆粒物、揮發性有機物和氨的減排;對于來源非常復雜的污染物，可選擇重點行業總量減排。

中關村空氣污染防控聯盟理事會主席顏梓清：十二五期間，環保規劃執行時主要存在兩方面問題，一是污染物排放總量家底不清，沒有頒布污染總容量和允許排污量;二是測量裝備技術方法不統一，污染數據的可靠性差，檢測設備五花八門，各政府部門推脫監管。

十三五環保規劃對大氣質量的提升，要以防、控為主，治理為輔，將單個排污源的排污標準防控好，才能減少排污總量，科學預估年排污允許量，實現總量控制。保證技術措施到位和監管好數據質量，質監局和環保部要對數據質量高度重視，對虛假技術和數據進行清理，真實數據是控污和提升空氣質量的基礎。

過去十年，排污總量逐年遞減的“數據來源、技術措施、標準限值、制定依據，數據可靠”等都沒有交待清楚。“標準限值”是控制排放總量的有效杠桿，標準限值低，合格率就會提高，標準限制高，合格率就會降低，所以科學制定好標準限值，采用數據可靠性好的技術措施，就能控制好排污總量，有效提升空氣質量。控制好總量的前提是，要全面真實掌握現有排放量，對超標排放要堅決執法。

《財經》雜志環科組記者高勝科：總量控制和質量改善兩手都要抓，如果只提質量改善，會被質疑為國家把擔子轉交給了地方，而地方逐漸下發任務，最終容易一場空。如果沒有總量控制的抓手，國家只按結論行處，過程交給地方，而地方對于如何做到質量真正改善又困惑、又困難。所以，沒有總量控制，就沒有質量改善，這兩個目標并行不悖。兩方面都有必要，只不過是先后順序不同而已。否則，只抓一樣，要么沒效果，要么被認為是中央在推責。而且，環境質量改善不是空談，更實際的、切中利弊的總量控制的匹配同樣重要。

對于各地要完成的各項指標，公開的數據都是可以完成任務的，甚至提前完成，但過剩產能數量依然沒有減少。另外，各地對不同的總量控制指標意見不一，不少地方的心態是，不怕削減，只怕削減的指標不公，于是出現了數據弄虛作假的現象。

國家氣候戰略中心主任研究員李俊峰：

十三五環保規劃應該抓大事，即抓大氣、水源和土壤的污染控制問題，并提出明確的質量控制目標。大氣按京津冀、長三角、珠三角等聯防聯治的要求提出改善目標，比如采用兩個約束性指標，每年PM2.5重污染天數及年均下降率和城市提前達標率;水源按水系提出改善要求;土壤按輕重緩急提出不再惡化的策略。

十三五環保規劃應該少說空話、大話，提出一些公眾讀得懂的指標，比如十二五提出的污水處理率該如何考核?能否將重要水源水質提高一個等級?土壤污染持續惡化的局面能否得到控制?也就是說，政府公布數據與公眾實際感受能否吻合?政府應該把污染的真相告訴公眾，不為不符合環保的發展背書，不為污染企業找借口。

國家海洋局第一海洋研究所海洋生態研究中心研究員陳尚：

我認為，基于剩余環境容量的減排，才能改善質量。很多地方已經沒有容量，即使減排也改善不了環境，需要配上修復措施。

關于生態指標，我有三點建議。

首先，十三五環保規劃應該加入生態保護紅線制度。控制指標要明確提出，包括面積。提出要進行紅線評估，紅線區能提供多少生態產品，提供哪些生態產品，總量有多少，國家和每個省份需要多少，缺額多少，能否滿足保障生態安全的要求。

其次，確立生態補償制度，包括基于縱向和橫向財政轉移支付的生態保護補償制度，基于破壞者付費的生態損害補償制度。另外，也為生態修復和生態保護補償籌集資金。配套生態補償制度，需要開展生態服務評估和生態損害評估(定損)，針對不同產業實施差別化的生態補償比例。

北京師范大學環境學院教授博導曾維華：

我國從“九五”開始實施污染物排放總量控制制度，經過近二十年的努力，卓有成效。在經濟高速發展、污染物產生量不斷增長的同時，有效地控制了環境質量不斷惡化的趨勢。盡管如此，我國環境質量并沒有得到根本好轉，部分地區還有惡化趨勢;這就需要我們反思我國當前實施的污染物總量控制制度存在的問題。

首先，我國幅員遼闊，北起黑龍江省漠河以北的黑龍江主航道中心線(北緯55°多)，南至南沙群島中的曾母暗沙(北緯4°附近);東起黑龍江與烏蘇里江的主航道匯合處(東經135°多)，西至新疆帕米爾高原(東經73°附近)。經緯度跨度很大，氣候類型眾多，東半部有大范圍的季風氣候，自南而北有熱帶季風氣候、亞熱帶季風氣候、溫帶季風氣候，西北地區大多為溫帶大陸性氣候，青藏高原地區是獨特的高原氣候，西部高山地區則表現出明顯的垂直氣候特征，各地區水文氣象條件差異很大。這卻導致作為總量控制依據的環境容量(無論是環境空氣，還是水環境)，時空差異與分布特點巨大。

其次，目前我國實施的總量控制方式采用的是，總量控制指標自上向下分解。盡管，在十二五期間嘗試著自下向上協調，并兼顧各省市社會經濟發展的差異性，盡量做到公平，但是，總體上總量控制指標還是脫離環境容量約束，屬于目標總量控制范疇。由此可見，我國目前實施的總量控制制度與環境質量控制是脫節的，盡管污染物排放總量在不斷消減，但是局部地區環境質量卻還在惡化。

為解決污染物排放總量控制與環境質量控制脫節的問題，有必要逐步由目標總量控制過度到基于容量的總量控制;更主要的是兼顧我國環境容量的時空差異，針對不同地區環境容量的時空特點，采取具有針對性的差異化容量總量控制。

差異化基于容量的總量控制并非新鮮事物，早在上個世紀70年代初，為了在滿足河流的水環境質量標準的基礎上，充分利用河流的自凈能力，美國部分地方政府開始嘗試建立動態排污標準，允許污染源在不同季節的排污量發生變化。根據該標準，美國開展了有關季節性排水規劃(SeasonalDisgePlanning—SDP)的研究，對污染源的污染物排放行為進行動態管理。在這之后，SDP先后在美國、印度、加拿大、伊朗、澳大利亞等國家和地區得到研究和應用，其中在美國使用最為廣泛。在1979年和1983年，Lamb等采用問卷的形式在全美各州調查統計SDP的使用情況，在1979年調查的39個州中，有21個州采用隨季節變化的污水排放標準，到1984年調查的48個州中，有45個州采用隨季節變化的污水排放標準。調查結果顯示：SDP在全美各州使用非常廣泛，使用SDP后污水處理廠的建設費用、運行費用都明顯降低了，并且，環境質量超標風險可以控制在容許范圍以內。

綜上所述，我們建議“十三五”污染排放總量控制應考慮實施差異性分類管理。在全國水環境容量區域劃分基礎上，兼顧各行政單元污染物排放總量與總量控制管理需求，開展污染總量分區管理試點工作;對于污染重的、沒容量的地方可考慮仍然實施目標總量控制，有條件的地方采用基于容量的總量控制。即使是基于容量的總量控制，在我國很多季節性明顯的地區，可以考慮采用季節性總量控制試點，根據水文、氣象條件的差異，制定動態總量控制目標，實施季節性總量控制動態管理。關鍵在于不能像以前那樣一刀切，要給地方一定自主權，給地方留有一定結合自身特點的發揮空間;當然，地方應在環保部污染物排放總量控制總體框架下，實施自己具有針對性的總量控制管理方式。

總體來講，要考慮容量的時空不均與差異，在充分考慮區域/流域水文氣象條件差異前提下，實施分季節分區域的總量精細化管理;也就是要體現時間上動態管理、空間上差異管理的思想。時間上，可以分季節;空間上，分區域，實施分區動態污染物排放總量控制。

最初，可以先試點，選擇典型地區、可控的污染源實施，比如有在線監控的城市污水處理廠與大的電廠等。同時，要充分考慮實施分區、分季節污染物排放總量控制導致的環境質量超標風險，盡量將超標風險控制在容許范圍以內。這就需要環保部在地方試點研究基礎上，針對我國不同地區的特點，設計相應具有針對性的分區、分季節污染物排放總量指南與相應標準，指導地方開展污染物排放總量動態分區管理工作，在環保部相應政策、法規與標準總體把控前提下，調動地方自覺性與自主性，形成具有地方特點的差異化污染物排放總量控制制度。

第三，對每個單位都要考核廢水排放總量減排，第一年核定總量，制定年度減排量。每年考核結果排名公布，全國通報。中央機關、學校、研究所、企業、協會等所有單位都要參加。

第四，我國海洋富營養化嚴重，赤潮頻發，主要是有機污染，共有兩個污染源：城市的生活用水和農村的施肥。因此，十三五環保規劃還應包括土壤、湖泊、海灣的生態修復指標和生態建設指標。