時隔五年后，漸次被淡忘的“7·16”大連溢油事故出現新轉機。

2015年6月25日，大連市環保志愿者協會(下稱大連環保協會)宣稱，中石油擬拿出2億元成立海洋生態專項資金，為“7·16”大連溢油事故埋單。

2010年7月16日，中石油下屬的大連中石油國際儲運有限公司原油庫輸油管道發生爆炸，引發大火并造成大量原油泄漏。根據官方通報，溢油量為1500余噸，造成430平方公里海面污染，其中12平方公里為重度污染海域。

此項資金將用于大連海洋環保與生態修復等。大連環保協會會長楊白新稱，中石油出資，與該協會狀告中石油應進行海洋生態賠付直接相關，這也是該協會放棄上訴換得的結果。在法學界人士看來，這又是一起“中國式海洋事故善后案例”，以行政協調了結司法訴訟。

劫難距今五年，污染現場難以回溯，事故發生之前的海洋生態監測本底值等關鍵信息付之闕如，因此，怎么利用這筆資金，能否對海洋生態有效恢復，如何保障運作方式陽光、透明并接受社會公眾監督，并不明朗。

此專項資金一旦落實，將是海洋污染事故后，國內企業建立的第二個海洋生態專項資金。2011年渤海蓬萊溢油事故后，中海油于2012年出資5億元，建立了中海油海洋生態基金。該基金的運作模式、用途等受到不少質疑。“如能通過大連案例，督促、摸索出一套有序健全的基金管理機制，將比肇事者拿出多少錢更有深遠的示范意義。”山東大學海洋學院副教授王亞民對《財經》記者說。

適格主體不同解

6月5日，大連環保協會將中石油告至大連海事法院，索賠6.45億元用于海洋生態損失及環境修復。

訴訟金額分兩部分：溢油事故造成海洋生態環境直接損失4.96億元，恢復海洋生態環境1.49億元。數額直接援引上海海洋大學的科研論文結論，論文數據來源經實證研究、模擬分析得出。

楊白新稱，“我們提交的證據有拋磚引玉之意，按‘舉證責任倒置’原則，進入司法程序后，被告也要出示證據，這恰好可為我們補充所用。”然而，6月18日，大連海事法院裁定不予立案受理。法院認為：該協會是一家環保組織，并非行政主管部門，不具備訴訟主體資格。

法院依據是2000年實施的《海洋環境保護法》，其規定對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由海洋環境監管部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

裁定在楊白新意料之外。他所帶領的大連環保協會，依據的是今年實施的新《環保法》，即滿足相關條件的社會組織(含環保組織)，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，可向法院提起訴訟。大連環保協會認為自己滿足公益訴訟的主體資格。

同案不同解。中國生物多樣性保護與綠色發展基金會公益訴訟部律師王文勇分析，《海洋環境保護法》規定的是“國家利益受到損害”，不是環境公益訴訟所指向的“社會公共利益受侵害”，國家利益與社會公共利益不是一個概念。

其次，《海洋環境保護法》中沒有關于環境公益訴訟的條款，無法適用于環保組織提起的公益訴訟。因此，海洋環境公益訴訟的適格主體，依然是符合法律規定條件的社會組織。

全國律協環境資源法委員會委員夏軍認為，環保組織提起公益訴訟，有新《環保法》、《民事訴訟法》以及最高法對審理公益訴訟的司法解釋等法律法規支持，不管是海事法院還是一般法院設置的生態法庭，只要是公益訴訟都應遵守上述法律。大連此案中，法院的裁定相當于否決了《環保法》等法律。

此外，按“新法優先于舊法”原則，具有同等法律效力的《環保法》，優先于《海洋環境保護法》。

6月25日，大連海事法院副院長楊洪仁對《財經》記者提出的適用法律問題，未作直接回應，僅強調“不予立案受理是經會議研究決定的”。

《海洋環境保護法》目前正啟動修訂，由國家海洋局起草修訂稿。一位參與修法的專家稱，起草部門的想法是“小修小補”，專家層面在呼吁“大修”，包括把社會組織納入主體訴訟資格。

行政協調偏向

就在因不服法院裁定，大連環保協會準備向上一級法院遼寧省高級法院上訴的材料時，峰回路轉，楊白新接到了來自市政府方面的協調通知。

大連海事法院、市環保局和市政府等出面協調，經多次座談協商，6月24日，中石油最終同意擬出資2億元建立專項資金，并接受公眾監督。前提條件是，大連環保協會不再上訴。

多位受訪法學專家認為，這又是一起“中國式海洋事故善后案例”，以行政協調了結司法訴訟。并且，在行政協調中，漁民等利益受損方作為重要對象，在調解過程中不具充分的話語權，只能被動接受行政協調方案。2011年渤海溢油事故中，遭受損失的水產養殖戶索賠也是以行政調解中止了司法訴訟途徑——肇事方康菲石油中國有限公司與農業部在2012年初達成行政調解協議，支付10.9億元，通過農業部下發給渤海沿岸的受損養殖戶。

在此次大連溢油事故后的民事索賠中，政府相關部門也頻頻出面。大連市海洋漁業局官員與遭受損失的水產養殖戶座談協商時，勸說他們接受行政協調，不要起訴。

水產養殖企業大連天正實業有限公司在正式提起訴訟后，當地政府相關部門找上門，希望該公司撤訴，大連海事法院最終未予立案。

據媒體此前報道，在大連市委市政府主要領導、中石油高層主導協調下，2010年8月初敲定的最終方案為：由大連市政府負責解決善后，中石油在大連追加石化業務投資以抵賠償，使其煉油產值占到大連市GDP的三分之一。

《財經》記者調查發現，大連市海洋漁業局曾起草一份初步賠償方案，2010年底小范圍內征求意見時，將污染海域分為三個等級，預計補償款不超過5億元。2011年5月，大連市政府下發市長辦公會會議紀要，確定由當地政府承擔海事賠付，補償總額不超過8.76億元。

一位經手該資金發放的當地人士告訴《財經》記者，實際下發的賠償款，至2011年底發放結束，遠不到上述金額。

國家海洋局北海分局一位官員解釋稱，“大連事故發生位置處在黃海區域內的近海海域，善后和修復工作主要由大連市政府自己負責解決，國家海洋部門不掌握這些情況，也不便表態。”

夏軍曾撰文指出，依據國家現有法律，向污染肇事者進行索賠，是海洋、漁業等部門的法定義務。如果國家主管部門放棄索賠，既放縱中石油逃脫賠償責任，也違反環境正義和法律權威。

在北京德和衡律師事務所律師王海軍看來，海洋環境法律有必要增加公益訴訟內容，環保的“全民參與”是必然趨勢，以往政府“大包大攬”思維應轉變。

基金運作缺規范

中石油與大連市政府至今未公開2億元專項資金使用的細節方案，中石油、大連市環保部門等也未對善后問題與資金運作情況的采訪作出回應。

設立2億元專項資金是目前初步達成的共識，“各方還在進一步協調”。楊洪仁告訴《財經》記者，資金運作及使用用途等細節，還要各方商定。

此前大連政府付出的補償資金，由市海洋部門協調，通過區、街道逐級向村民、企業發放。養殖戶每畝平均獲補償1000元左右，部分村民對補償方案持有異議，“沒有入戶核查，估算與實際養殖受損情況誤差較大，賠償不公平。”一位獲得賠償的養殖戶說。

目前，地方政府對受損漁戶等行政協調方案，無法從公開渠道查詢獲知，善后賠付事宜也不透明。

此次成立的專項資金，是生態追責的一小步，資金最終由誰掌控、管理，以及如何保障資金運作機制的透明度，如何監管資金使用用途不偏離設立初衷，還待追問。

對環境專項基金的管理和使用，中國沒有明確的法律規定。按行政管理，這筆資金將由地方政府或賠付企業直接或間接操控。中海油的5億元專項基金自2012年經民政部批準成立后，在運作模式、使用用途等方面就飽受質疑。

首先，基金會不夠獨立，理事長職務由中海油副總經理擔任，基金會的秘書長、監事會主席、副理事長等重要職務均被中海油人士包攬。

“此方式顯然不合適。”王文勇稱，環境侵權者掌管基金很難服眾，難以被社會公眾監督，無法保證修復項目的效果；如果交予地方政府運作管理，存在政府既當運動員又當裁判員的問題。

夏軍建議，可行的理性之路是，根據公益訴訟性質，將基金交由專業的公益公募基金會管理運作，保證專款專用，項目運作時公開招標。

中海油基金的主要投向，是資助扶貧濟困、賑災救助等社會性公益項目。以2014年的項目支出賬目為例，全年總支出9410萬元，共資助24個項目，其中，海洋環保項目有6個，共支出1146萬元，僅占全年總支出金額的12%。基金在海洋生態環保方面的專項投入明顯不足。

“所謂專項基金，應定向于海洋環保，對造成的損失進行修復彌補，否則就違背了基金設立的初衷。”王亞民說。

此外，該基金自設立后，在官網、章程及信息發布時多強調企業社會責任及公益愛心，只字未提“渤海溢油事故”。王文勇認為，企業社會責任與環境侵權行為責任承擔是完全不同的兩個概念。前者不是法定義務，沒有強制性規定，是自愿行為；后者是對環境侵權行為應承擔的法定義務與責任。

5月18日，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會向最高人民法院遞交了一份建議函，要求規范環境基金管理。

夏軍建議，鑒于環境訴訟數量漸多，國家民政部門及相關立法部門，應及早啟動引導性規范法規文件，規范專項資金如何使用、管理等問題。

“2億元資金并不多，對修復事故造成的海洋生態損失遠遠不夠。不過，這是一個契機。”王亞民期待著能通過此筆資金摸索經驗，做成示范項目，促進資金的合理管控、運作機制的建立。