有些專家認為，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標，環境質量才是目標。如果修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不著重對目標進行考核而是考核手段，必然出現目前這種減排任務完成，環境質量卻未改善的局面。

在京津冀地區被霧霾問題困擾的時候，珠三角的PM2.5年均濃度值已經基本不算個大問題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實現了達標。但是，另一種大氣污染物——臭氧的問題卻引起了人們的關注。簡單地說，作為接近地面污染物的臭氧，除了自然界產生的那部分之外，還有很重要的一部分來源于人為產生的揮發性有機污染物和氮氧化物的相互作用。對揮發性有機污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國前列。奇怪的是，2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅低于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。

在大氣污染物的治理方面，感到困惑無措的不僅是各地基層環保官員，中國電力企業聯合會秘書長王志軒算了一筆賬之后，也感到不解。全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸。

實際上火電廠的排放又是什么情況呢?根據中電聯的統計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。換言之，全行業提前達到了“十二五”減排目標，卻遠遠沒有實現達標排放。有專家質疑，超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求、專項規劃要求、環境影響評價要求等，是哪個嚴執行哪個，還是誰權大執行誰的，還是“縣官”不如現管?

王志軒對諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設了煙氣在線連續監測系統，并且都連接了環保部門、電力監管部門、電網調度部門，但為什么這些監測數據不能直接計算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算?有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環保部門干脆在關鍵時間派人輪值監督，環保部門辛苦，企業更加辛苦，這種方式可持續嗎?”

原本，人們或指望通過立法來理順這層關系，但遺憾的是，迄今為止，總量、標準、質量之間的法理關系仍然主次不分、層次不明，由此導致需要“落地”的那些《大氣法》細節條款也依舊語焉不詳。

全國人大常委、中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅說，總量減排首先應該跟環境質量掛起鉤來，其次得在有效的污染源清單、源解析等工作相對完善的基礎上獲得數據，最后要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個“主要污染物”全國統一來減。因為不同地區的污染結構是不一樣的。

總量控制規劃的減排任務都完成了，但是環境質量卻未見改善，這種尷尬的局面讓人不得不反思，過去十年是不是犯了方向性的錯誤，或者至少是事倍功半了。現在，已經被“國十條”舍棄的這種計劃經濟式的“指標減排”套路，反而在目前的《大氣法》修法過程中被新增了進去，與各地已經展開的工作無法協調一致。

環境規劃院副院長兼總工王金南提出，只有在達標排放不能實現大氣環境質量改善目標的前提下，才可以進行總量控制。目前草案中總量控制描述有邏輯錯誤，也得改過來。否則一錯再錯，貽害無窮。

中國政法大學教授王燦發說，公眾的“清潔空氣權”，以及公眾對政府、企業進行有效監督的權利如何得到落實等，在語焉不詳的文本里，或者是責權不清的條款上，社會公眾很難獲得有效參與的路徑。