利用“未利用地”進行光伏電站建設有利于節約土地資源和企業開發成本，亦屬于政策鼓勵的方向。從我國土地管理法規體系來看，建設用地管理比較成熟規范，未利用地分類、規劃與配套法規政策相對滯后;未利用地的確認(即未利用地同時被認定為林地、草原)，未利用地的利用方式(轉建設用地、租賃、承包)以及未利用地的規劃許可等問題，成為影響光伏電站用地合規性的重要因素。光伏開發企業在利用“未利用地”過程中，應深入調研了解各地土地利用政策，減少企業用地合規性風險。今天，為您扒一扒光伏項目用地中的未利用地、林地及草地的沖突與解決。

如何利用未利用地開發光伏電站項目

根據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“《意見》”)的規定，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。根據該《意見》的規定，光伏企業開發光伏電站項目使用未利用地，可分為兩部分，第一部分為不改變土地用途的，通常指光伏組件方陣用地，可通過租賃等方式取得;第二部分為改變土地用途的，通常指變電站、綜合管理用房及生活服務設施用地，因其在未利用地上建造永久性建筑，需要辦理未利用地轉為建設用地審批手續。

租賃及承包

根據未利用地的所有權權屬不同，可分為國有未利用地和農村集體所有未利用地。對于國有未利用地，應與當地國土資源局簽訂《國有未利用地租賃協議》;對于農村集體所有未利用地，通常指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”土地，根據《農村土地承包法》(國主席令第73號)的規定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可通過招標、拍賣、公開協商等方式承包，應當與村集體經濟組織或者村民委員會簽訂《土地承包協議》。此種情形下應當注意，以其他方式承包農村土地的，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先承包權。此外，將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。光伏企業在取得農村集體所有的“四荒”土地使用權時，應特別注意集體經濟組織成員的優先承包權和民主決議程序;此外，對于農村集體所有的、已通過家庭承包或招標、拍賣、公開協商等方式發包給本集體經濟組織成員的“四荒”土地，光伏企業可通過土地承包經營權租賃的方式從承包方處取得土地使用權。

未利用地轉為建設用地

根據《意見》的規定，對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。根據《土地管理法實施條例》(2011修訂)的規定，具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區、直轄市的規定辦理。例如，新疆維吾爾自治區于2011年7月1日起實施的《關于減免土地出讓金和新增建設用地土地有償使用費有關問題的通知》(新政辦發〔2011〕115號)規定，在對口支援受援地區城鎮建設用地范圍外，使用戈壁荒灘(林地、草地除外)建設產業聚集園區、引進產業項目的，獲得國有土地使用權的單位和個人可免交土地出讓金。在城鎮建設用地范圍內使用國有未利用地的工業項目，工業用地出讓最低價可按所在地土地等別相對應《全國工業用地出讓最低價標準》的50%執行。光伏企業在未利用地上建造永久性建筑，改變了未利用地的用途，應按項目所在地的規定辦理建設用地審批手續。

當未利用地遇上林地

光伏企業在光伏電站開發用地問題上，經常會遇到的一個問題便是，一塊土地在國土資源部門被認定為未利用地，而在林業主管部門則被認定為林地。出現這一現象的原因主要是國土資源部門和林業主管部門對土地性質認定的規范不同，相關數據庫并沒有聯網，從而存在一塊土地被重復登記為不同類型的情形。根據國家林業局于2015年11月27日印發的《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發〔2015〕153號)，對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。但對于變電站、綜合樓等永久性用地部分，需要改變林地性質，屬于建設項目使用林地情形。一塊土地一旦被林業主管部門登記為林地，即同時符合林業主管部門和國土資源部門的要求。

林地占用、征用

根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業局令第35號)的規定，建設項目使用林地，是指在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構筑物，以及其他改變林地用途的建設行為。根據該定義，光伏電站項目使用林地，其變電站、綜合管理用房及生活服務設施用地因需要在林地上建造永久性、臨時性的建筑物、構筑物，屬于建設項目使用林地的情形。

根據《森林法(1998修正)》(主席令第〔3〕號)的規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地;必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，并由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。

光伏企業開發光伏電站項目，需要占用或者征用林地的，必須遵守下列規定：

(1)光伏電站項目公司應當向縣級以上人民政府林業主管部門提出用地申請，經審核同意后，按照國家規定的標準預交森林植被恢復費，領取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設用地審批手續。占用或者征用林地未經林業主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設用地申請。

(2)占用或者征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務院林業主管部門審核;占用或者征用林地面積低于上述規定數量的，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核。占用或者征用重點林區的林地的，由國務院林業主管部門審核。

(3)用地單位需要采伐已經批準占用或者征用的林地上的林木時，應當向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業主管部門或者國務院林業主管部門申請林木采伐許可證。

(4)占用或者征用林地未被批準的，有關林業主管部門應當自接到不予批準通知之日起7日內將收取的森林植被恢復費如數退還。

臨時占用林地

光伏企業開發光伏電站項目，需要臨時占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準。臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物;占用期滿后，用地單位必須恢復林業生產條件。

根據《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發〔2015〕153號)的規定，光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。

非法占用林地法律后果

根據《森林法實施條例》(國務院令第278號)的規定，未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。臨時占用林地，逾期不歸還的，依照前款規定處罰。

根據《刑法修正案(二)》(主席令第56號)的規定，違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

當未利用地遇上草地

對于一塊土地被國土資源部門認定為未利用地，而同時被草原管理部門認定為草地的情形，目前尚未有出臺類似于《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》(林資發〔2015〕153號)的規定。因此，光伏電站項目建設涉及草地的情形，需要按照《土地管理法(2004修正)》(主席令第28號)、《草原法》(主席令第5號)及《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》(農業部令2014年第3號)的規定依法辦理建設用地審批手續。

草原征用、使用

根據《草原法》(主席令第5號)的規定，進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原;確需征收、征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。

根據《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》(農業部令2014年第3號)的規定，實行基本草原保護制度，嚴格控制草原轉為其他用地。礦藏開采和工程建設確需征用或使用草原的，依照下列規定的權限辦理：(一)征用、使用草原超過七十公頃的，由農業部審核;(二)征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。征占用草原應當征得草原所有者或使用者的同意;征占用已承包經營草原的，還應當與草原承包經營者達成補償協議。

草原征占用單位或個人應當向具有審核審批權限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。礦藏開采和工程建設等確需征用、使用草原的單位或個人，應當填寫《草原征占用申請表》，同時提供下列材料：

(一)項目批準文件;

(二)草原權屬證明材料;

(三)有資質的設計單位做出的包含環境影響評價內容的項目使用草原可行性報告;

(四)與草原所有權者、使用者或承包經營者簽訂的草原補償費和安置補助費等補償協議。

臨時占用草原

需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構筑物;占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。

臨時占用草原的，應當提供草原權屬證明材料、有資質的設計單位做出的包含環境影響評價內容的項目使用草原可行性報告以及草原植被恢復方案以及與草原所有者、使用者或承包經營者簽訂的草原補償費等補償協議。

非法使用草原的法律后果

未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門依據職權責令退還非法使用的草原，對違反草原保護、建設、利用規劃擅自將草原改為建設用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他設施，恢復草原植被，并處草原被非法使用前三年平均產值六倍以上十二倍以下的罰款。

光伏項目未利用地合規問題把握要點

綜上所述，光伏企業在處理光伏電站項目用地中遇到未利用地、林地和草地的情形時，應特別注意以下問題：

土地性質

伏企業在處理光伏項目用地問題時，應首先明確擬用地的土地用途，是農用地、建設用地還是未利用地。對于不同性質的土地，應適用不同的取得方式。對于存在“雙重屬性”的土地，根據與當地國土資源部門和相關主管部門積極溝通，確保合法合規用地。

土地權屬

對于擬用于建設光伏電站的土地，在確定其土地性質后，光伏企業應明確擬用地的所有權和使用權權屬，即擬用地是國家所有還是集體所有，該土地上是否有其他在先使用權人。土地所有權權屬決定了是簽訂《土地租賃合同》還是《土地承包合同》抑或土地出讓或劃撥相關合同，以及解決簽約主體是誰的問題。

土地用途

根據光伏電站項目建設的具體內容，通常可分為光伏組件方陣、變電站、綜合樓、生活服務設施以及送出線路。對于光伏組件方陣用地，如不占壓土地、不改變地表形態的未利用地部分，可按原地類認定，通過租賃等方式獲取土地使用權(可結合“農光互補”、“林光互補”等模式)，用地應報當地縣級國土資源部門備案;對于項目建筑永久性占用未利用地部分(如變電站、綜合樓和生活服務設施)，應依法按占用建設用地辦理手續;對于送出線路用地，可根據項目所在地的規定進行“點征”或以地役權方式取得土地使用權。

光伏電站項目建設通常三到六個月可完工，而一些涉及到建設用地審批手續的辦理往往需要六個月甚至更長時間。為確保光伏電站項目建設合法合規，建議光伏企業在項目開發前期即對土地用地進行技術層面和法律層面的調研，發現土地存在合規性問題后及時與當地主管部門溝通，通過咨詢專業人士確保企業合法合規使用土地，避免因未批先建、邊批邊建、少批多占等非法用地行為受到行政處罰。