從動議到審議，醞釀了近10年的中國環境保護稅終于有了眉目。2016年8月29日，由國家財政部、稅務總局、環境保護部三部門共同起草的環境保護稅法草案在十二屆全國人大常委會第二十二次會議審議，環保稅法終于迎來曙光，有望成為中國第19個稅種。

環保稅法是中共十八屆三中全會提出落實“稅收法定”原則要求、《立法法》對“稅收法定”作出明確規定之后，提請全國人大常委會審議的首部單行稅法，也是2016年除中央環保督察組、環保部設立“三司”之外，中國環境治理的一大亮點。該法一旦表決通過，1979年確立的環保排污費將退出歷史舞臺，由環保稅取而代之。

財政部部長樓繼偉作草案說明時表示，草案的立法原則是“稅負平移”，從排污費“平移”到環保稅，總體上不增加負擔，征收對象等都與現行排污費保持一致，包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四大類。

環保稅的起源與發展

環境保護稅來源于英國經濟學家庇古在1920年提出的思路——可以采取對污染者征稅或收費的辦法來解決外部性問題，而這一稅種也為西方發達國家普遍接受。當前，國際上環保稅大致包括碳稅、硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅等五種主要稅種。

例如，芬蘭采取環保稅，全國二氧化碳的排放量已從20世紀80年代初的每年60萬噸減少到幾萬噸。美國多年來堅持利用環保稅收政策，促進了生態環境的良性發展，其中最明顯的例子是，雖然汽車數量不斷增加，但二氧化碳的排放量卻比20世紀70年代減少了80%，空氣質量得到很大改善。

很多國家所采取的環保稅手段，不僅取得了良好的環境保護效果，還取得了顯著的社會效益與經濟效益。所有世界范圍內的環保稅都有一個雙重紅利在里面，第一個是用經濟手段來遏制環境污染排放，第二個是通過遏制污染物排放得到的資金來保護環境。中國經濟快速發展的同時帶來了嚴重的空氣污染、水污染、固體廢物污染等，通過政府收入形式中規范程度最高、法治化最強的環保稅收，可以預期實現中國環境保護的雙重紅利。

費改稅的必要性

環境保護中的排污費，是中國改革開放以來對環境保護的一項重要經濟手段，該項制度從1979年底開始實行。但在1980年，中國各地并未對轄區內污染企業征收任何排污費，直到1990年才開始逐步在全國開征排污費。隨著中國環境污染越來越嚴重，20多年來，中國對排污費征收也從制度設想、法律確定、收費試點、辦法建立、標準改革等方面不斷地探索、修改與完善。有數據顯示，從2003—2015年，全國累計征收排污費2115.99億元（其中2015年征收排污費173億元），繳納排污費的企事業單位和個體工商戶累計達到500多萬戶。但從總體來說，排污費的征收標準和征收率都偏低，而且范圍過窄，整體環保稅收政策缺乏系統性，導致環保效果不顯著。

環保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過渡，在全國其他領域也正在實施“費改稅”革命。排污費制度對于防治環境污染發揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。而且，由于是地方性收費項目，且各地收費標準不一，也引發社會人士對實行多年的排污收費制度的普遍質疑。

迫于嚴峻的環境形勢，以及現行排污費收取不規范因素，環保費改稅迫在眉睫。

對環保稅的擔憂

環保稅是個“技術稅”，排污費以前是由環保部門征收，現在改為由稅務部門征收環保稅，這就需要環保與稅務兩大部門協作。兩部門彼此間需要有完善的制度約束與配合，同時，還應明確各主體權利與義務。

根據草案，還有7個省市的排污費標準顯著低于國家最低標準。排污費率一直設定得很低，這導致環保部門的威懾力不足。原本寄望環保稅法能改變這一狀況，然而目前采取平移排污費率的辦法，并不能改變之。此前，全國各地收取的排污費普遍低于治理成本，這不僅給環保部門治污帶來資金困難，同時企業也感受不到太大壓力。

草案中規定，目前的排污費率是環保稅率的底線，設定浮動稅率的權力授予地方。但草案中并沒有給出具體征稅標準，這給了一些地方政府不上浮稅率、“保持沉默”的權力。政府現在意識到環境治理的重要性，但是恰逢經濟下行，在穩增長和環保之間，也很難抉擇。

總之，環境保護稅強調的是“污染者付費”和“污染者擔責”的原則，希望環保稅成為防治污染、保護環境的一劑良藥。

（作者為復旦大學法學院教授）