在前一波“霾”尚未散盡時，北京市空氣重污染應急指揮部發布，將于12月16日20時啟動空氣重污染紅色預警，預計12月21日夜間起空氣質量將逐步改善，屆時將根據空氣質量實況及預報適時解除預警。

入冬后，頻頻出現空氣重污染紅色預警，這使諸多專家學者及民眾擔心，將霾列入氣象災害行列，或將成為地方政府推卸治污不力責任的捷徑。

事情起于，11月23日，《北京市氣象災害防治條例》草案（下稱《條例》草案）修改二稿提交北京市人大常委會，進行第三次審議。這次草案維持了將霾列入氣象災害定義的內容。此前兩次審議分別在5月26日、7月20日，均引發公眾關注。

進入三審階段，意味著只要第三次審議通過，霾將被正式寫入《北京市氣象災害防治條例》氣象災害的定義之中。離“拍板定論”僅一步之遙，然而，北京市政府相關方面尚未對公眾做更進一步說明，將霾列入氣象災害的依據是什么。

因此，關注大氣污染治理的公眾和專家學者更覺時間緊迫，有必要論清楚，究竟怎么做才能真的呼吸到清潔空氣。

定義之爭

在《財經》記者獲得的一份對《條例》草案審議結果的報告稱，“將霾納入氣象災害的定義”系由“市政府提請審議”，法制委員會認為，“霾是氣象災害的一種，應當納入本條例調整的范圍”。

然而，全國人大代表、資深環境法專家、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅反對將霾定義為氣象災害。她認為，如果將霾這種以氣象變化方式表現的污染定義為氣象災害，那么大氣污染的其他形式如酸雨、光化學煙霧等，“幾乎所有的環境污染都可以納入‘自然災害’的范疇。”

于2010年4月1日起施行的《氣象災害防御條例》中，將氣象災害定義為，“臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害”。這些氣象災害的根本驅動因素是大氣物理過程。

而霾的形成，人為排放是主因，氣象因素是外界輔因，“當前大范圍頻繁發生的霾，是由于人類生產生活產生大量污染物排放，在靜風、逆溫等不利氣象條件下形成的。靜風、逆溫是自然現象，但也構不成氣象災害。將霾列入氣象災害，從科學角度來看站不住腳。”北京公眾與環境研究中心主任馬軍對《財經》記者說。

按中國工程院院士、環境光學監測領域專家劉文清此前分析，從成因來看，霾的人為因素更體現了環境公害的特點，而氣象則表現在其對霾形成演變的影響。霾污染表現為兩種主要的形式，一種為短短數小時內顆粒物濃度從低值迅速增長到峰值，即“爆發增長的重污染”過程；另一種為顆粒物濃度穩步累積增長，污染持續多天“持續累積的污染”過程。。單一站點顆粒物短時間迅速增長可能與排放源有關，但區域多站點共同表現為此種形式，則與氣象過程密不可分。

“如果沒有人類從事的嚴重污染的行為、沒有形成嚴重的污染結果，任憑任何氣象條件的變化，都不可能形成霾。”天津大學法學院院長孫佑海對《財經》記者分析，人類排污行為是霾形成的內因，其與氣象條件這一外因相結合，才會形成霾，環境污染行為可以防治，氣象條件卻無法根本改變。因此，他不支持將霾歸為氣象災害。

誰將為霾負責

此前，北京市人大法制委員會工作人員曾對媒體表示，此次條例修改中，通過跟有關部門的溝通，在研究論證的基礎上，各方面已達成共識，明確了“霾”是氣象災害的一種，將其寫入法規，納入了本條例的調整范圍。

但達成共識的各方，很可能并不包含更高級別相關部門——上述審議結果的報告稱，在北京市人大常委會對草案進行第二次審議前，“國務院有關部門對霾入法提出異議”。

一旦出現重污染天氣，地方政府可能依此推卸責任，“說不是人為（原因）造成的，是天氣造成的，如果這樣會對治霾產生影響”。一位環保法領域專家推測，這或是“國務院有關部門”提出異議的原因。

《條例》草案修改稿在提請三審時，北京市人大常委會法制辦相關工作人員曾對媒體表示，把霾納入氣象災害防治，并通過立法規定下來很有必要，因為這是北京市面臨的需要解決的實際問題，符合氣象科學規律。

呂忠梅則反駁稱，“立法是一種權利、權力的邊界劃定，如果將霾作為氣象災害，意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權利、政府也不負有治‘霾’的責任”。

更多的擔心在于，在實際操作層面，將霾納入氣象災害可能會嚴重影響治霾工作開展。比如，會導致對氣象災害應對工作定位的明顯不同，之前是防御氣象災害，治霾將“防御”擴展到了“防治”，從“預警、防御”功能擴展到“污染防治”職責，且與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來混亂。

上述環保法領域專家對《財經》記者表示，“既然是有爭議的問題，應該在立法說明里有。”

對《條例》草案修改稿審議結果報告中稱，“本條例不是給某一個部門立法，而是結合北京實際情況制定的綜合性防災減災地方性法規，隱患治理主體責任在政府，將霾列入氣象災害范疇，不改變‘政府統籌、部門各負其責’現有治理的工作格局”，并建議，在草案修改稿第一條關于立法目的的規定中“強調‘防御’與‘治理’結合”，“防和治不可分割，防的是氣象災害，治的是氣象災害隱患”。

《條例》草案進行一審時，曾有相關負責人對媒體表示，將“霾”列入氣象災害主要出于三點考慮：一是在氣象學和大氣環境學中都有“霾”的概念，屬于天氣現象和污染現象交叉的復合現象；二是隨著經濟社會發展，“霾”的問題已經成為政府和社會關注的重大問題；三是天津市、河北省在氣象災害防御地方立法中均已將其列為氣象災害，從京津冀協同防治“霾”的角度，有必要在北京市立法中將其列為氣象災害。

然而，持續至今的爭論表明，北京市政府的這種“考慮”，顯然未能成為公眾的“定心丸”。

馬軍建議，或可考慮將霾作為單獨一項列出，既避免各界誤解，也避免弱化對地方政府治霾工作的問責；同時，明確大氣污染防治的主體責任，應按照《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》執行。

三審并非終點

5月26日，北京市十四屆人民代表大會常務委員會召開第二十七次會議，聽取北京市人民政府關于《條例》草案的說明。這是“將霾入法”首次出現在公眾視野中，也是這場爭論的起始點。

公眾對大氣污染防治的關注和不安，在爭論中盡顯無遺。值得注意的是，盡管各方爭論不休，卻都希望能夠強化行政部門在應對霾時的職責，推動預警機制的建立，讓大氣污染信息公開更加透明。

這也是不少支持者的出發點。“堅持立法的科學性肯定是重要的，但即使它是人為原因產生的，也依然可以在相關法律法規、條例上對其進行規制。”清華大學法學院副教授鄧海峰對《財經》記者表示。他認為，“這改變不了環境法和大氣污染防治法已經規定的地方政府承擔環境污染的職責，也降低不了任何一個職能部門承擔霾治理的職責。”

對于《條例》的修改，鄧海峰認為，應關注的是立法的功能和目的，“是為了給治霾不力找理由？還是為了強化某些部門的責任、從而強化對公眾信息的保護、預警機制的建立？把它作為一種氣象災害，最重要的還是從多個角度去完善霾治理方面的多機構的干預，強化對霾的預警機制，增加霾方面的信息公開力度”，“顯然是為了加強氣象部門在應對霾時的職責”。

盡管在一審、二審階段已經將霾歸入氣象災害，但在三審階段，依然有可能對其進行修改。至于公眾和相關專家強烈的質疑之聲會對草案修改產生何種影響，目前無法預估。

將霾歸入氣象災害，三審顯然不是終點。“要觀察它的效果，如果這樣做不僅沒有降低應對霾方面各部門的職責，而是強化了聯動機制和預警機制，那就值得推廣，”鄧海峰說，而若相反，“還是可以再次提起修改”。

可這種預期顯然不在公眾考慮范圍內。樂觀情況下，各方的質疑會成為行政機關嚴格執法的內生動力和外在壓力。但大部分人不愿意拿條例來“試錯”——除去潛在的時間成本、社會成本等消耗，更現實的原因是，北京市空氣重污染應急指揮部于12月15日下午發布了新一輪空氣重污染紅色預警。