陜西、寧夏、青海三省(區)石油、天然氣資源豐富，管網設施發達，是我國最重要的油氣開發基地，也是國家西氣東輸、北氣南送等多條重要戰略性氣源通道的樞紐。轄區內有中國石油長慶油田、青海油田，中國石化大牛地氣田，陜西延長石油集團，中國石油西部管道公司，中國石油北方管道公司，陜西燃氣集團等多家大型油氣生產、管輸企業。

為貫徹落實《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》總體要求，促進石油、天然氣產業有序、健康、可持續發展，按照《石油天然氣規劃管理辦法》要求，西北能源監管局開展了陜西、寧夏、青海三省區石油天然氣規劃實施情況中期評估監管，總結了行業發展現狀，對存在的突出問題提出了監管意見和相關政策建議。

(文丨西北能源監管局)

 

 

多項指標與規劃目標有較大差距

陜西省是我國油氣資源大省，尤其是陜北的榆林和延安兩市的油氣資源勘探開發情況在一定程度上影響著我國總體的油氣資源供給。2017年7月陜西省能源局印發《陜西省石油天然氣“十三五”發展規劃》，是三省(區)唯一的油氣專項規劃。目前，陜西省石油天然氣中期規劃目標整體完成情況較好，其中，新增探明石油儲量、原油產量(含長慶省外產量)、天然氣一次消費比例、城鎮人口氣化率等目標均圓滿完成;新增天然氣探明儲量、原油加工能力、天然氣消費量等目標接近完成，其中新增探明天然氣儲量，雖未完成陜西規劃目標，但仍遠超國家規劃目標;天然氣產量(含長慶省外產量)和在陜天然氣產量、在陜原油產量與規劃目標仍有較大差距。

 

 

  寧夏自治區結合其能源和經濟社會發展實際，自治區發改委制定了《寧夏回族自治區能源發展“十三五”規劃》，明確了“十三五”期間自治區能源發展的工作重點，有效銜接國家油氣發展“十三五”規劃確定的相關指標、重點任務及重大工程等，并積極推動各項工作落實。目前，寧夏石油天然氣中期規劃目標整體完成情況較好，其中石油消費量和天然氣消費量兩個指標年均增長率均超額完成省規劃目標,石油生產總量目標雖與區內規劃差距較大，但寧夏生產當量較小，對全國石油生產影響不大。

青海省因油氣生產消費量相對較小，所以在承接國家油氣發展“十三五”規劃時，青海省發改委并未編制省級油氣“十三五”專項規劃，而是將國家油氣“十三五”規劃中相關內容納入了省級能源發展“十三五”規劃，青海省油氣產業發展實際工作主要以國家《石油天然氣發展“十三五”規劃》為指導，按照《青海省“十三五”能源發展規劃》的要求來落實石油和天然氣產業的發展目標。

目前，青海省石油天然氣中期規劃完成情況較目標還有一定差距，其中探明石油儲量年均增長率雖未達到省規劃目標，但超過了國家規劃目標，探明天然氣儲量年均增長率未達到省規劃目標和國家目標，原油產量年均增長率未達到省規劃目標，但超過國家目標，天然氣產量年均增長率未達到省規劃目標和國家目標，石油消天然氣消費比重較好的完成了目標，特別是天然氣氣化率提前兩年完成，“十三五”中后期，青海省還需重點加大油氣勘探開發力度。

規劃制定及實施環節均存在多重問題

國家石油天然氣發展“十三五”規劃均設立了上游生產和下游利用的定量指標，制定了全國性的目標任務，但由于各省實際情況不同，并未將目標進行具體分解，在油氣發展的重點任務和重大工程項目方面，國家明確安排了“十三五”期間三省(區)各自須重點完成的目標任務。總體看，三省(區)通過制定油氣專項規劃或“能源發展‘十三五’規劃”，承接了國家油氣發展“十三五”規劃的目標任務與要求，并結合本省(區)油氣資源的實際情況與經濟發展狀況就油氣行業“十三五”發展制定了清晰的油氣上游生產與下游利用目標，尤其是在油氣重大工程項目的安排方面，較好的與國家油氣發展規劃目標實現了銜接，部分定量指標甚至超過了國家的規劃目標任務，但普遍存在上游天然氣勘探開發仍需加強，儲氣設施建設內容缺失或落實不到位等問題。

部分規劃內容不切實際

規劃約束力不強。目前各省級油氣規劃或能源規劃由各省能源行業主管部門制定，但油氣生產企業主要是央企，省級能源主管部門缺乏有效手段約束央企完成規劃目標。

部分目標過于超前或過于保守。部分省區個別規劃目標過于超前或過于保守，預測準確度有待加強，如陜西省規劃在2020年建成大型地下儲氣庫，接近全國規劃總增量，但實際未開展相關工作，且基本無法實現;青海省能源發展“十三五”規劃，提出2020年“石油和天然氣消費量占能源消費總量的比重”達17%，這一約束性指標低于2015年實際比重18%，不符合我國有關大幅提升天然氣消費比重的戰略目標任務，也不符合青海實際情況。

三省(區)規劃中儲氣設施建設內容有待增補。國家天然氣規劃中大部分目標為預期性，僅有地下儲氣庫工作氣量為約束性目標，隨著加快天然氣的產供儲銷體系建設相關政策出臺，部分省份未及時對儲氣設施建設提出更加具體明確的指標、目標及任務。

 

  多項規劃內容落地不理想

勘探開發力度不足，天然氣產量增幅未達預期。“十三五”期間，陜西、青海規劃天然氣產量增速分別為3.41%和10.39%，截至目前實際增速僅為1.54%和2.43%，規劃增量完成率分別為44.68%和22.50%，遠未達到目標預期，一定程度影響天然氣供氣安全。

儲氣調峰設施嚴重不足，天然氣產供儲銷體系建設任務艱巨。除陜西外，寧夏、青海兩省(區)基本沒有儲氣設施，“十三五”期間，陜西已建成的儲氣設施年均增長率178.5%，但仍遠未達到上中下游儲氣設施占年銷售量合計16%的國家要求。冬季保供期，三省(區)都出現了不同程度的天然氣供應緊張局面。

管道互聯互通有待進一步加強。隨著天然氣產供儲銷體系建設工作的開展，國家級管網互聯互通得以加強，但國家管網、省級管網和氣源企業所屬管網之間的互聯互通仍然不夠充分。

面臨技術、機制等多重約束

油氣資源品位劣質化加速，勘探開發難度和風險越來越大。近年來三省(區)油氣勘探目標已逐步從常規油氣藏走向非常規領域，尤其是對致密油氣資源的探勘開發已成為主要對象，而致密油氣等低品位油氣資源的開發不僅加大勘探開發難度，也加大了油氣上游投資風險，使得部分區塊油氣資源探明率提升較慢。

地質理論認識尚需深化，工藝技術有待完善。陸相頁巖氣成藏及富集理論研究和勘探開發關鍵技術還須不斷深化，地質評價技術有待進一步量化。陜西省油氣規劃中，提出到2020年新建20億方非常規天然氣產能，產量達15億方，但目前由于相關理論研究和工藝技術未取得突破，產能建設相對滯后。

新安全環保法的部分條款對油氣勘探開發提出更高更嚴格的要求，延緩了部分項目建設進度。如新安全環保法要求油氣鉆井泥漿不落地的規定已經導致陜西榆林地區年初在定邊、靖邊、橫山部署的探井、開發井無法實施，類似的陜西榆林黃陵縣要求必須持有環評報告才能開鉆，導致黃陵探井、開發井也無法開工。

油氣區塊重疊問題日益突出。鄂爾多斯盆地蘊藏有石油、天然氣、煤炭、煤層氣、巖鹽、鈾礦等多種礦產資源，存在礦產資源區塊重疊問題，不僅影響了油氣勘探開發部署方案的制定、生產組織等多個環節，也造成安全隱患，影響大量油氣探明儲量無法進行開發。

天然氣價格市場化機制未充分形成，儲氣調峰終端價格未理順。近年來，我國天然氣價格市場化改革已經取得了長足進展，但是我國天然氣價格市場化程度仍有待提升，天然氣價格傳導機制不暢，儲氣調峰價格未明確，調峰設施經濟價值不能完全體現，相關企業缺乏建設儲氣庫的積極性。

項目手續辦理周期長。三省(區)在落實“十三五”油氣規劃過程中，都普遍存在施工手續辦理周期較長問題，土地預審、規劃選址、環評節能、消防預審、安全評價等各種立項前期手續涉及審核部門和層級較多，辦理周期長，協調難度大，在一定程度上造成部分區塊油氣產能建設進度緩慢。

應及時滾動調整規劃

監管意見：

完善油氣發展規劃的相關基礎工作。建議三省(區)抓住當前“十三五”中期規劃補充及調整的有利時機，從規劃內容完整性與前瞻性的角度完善本省(區)已發布的能源規劃及油氣專項規劃，修訂或調整規劃中的預測數據及目標任務。

以國家油氣規劃目標調整為指導，加大勘探開發力度。三省(區)要在“十三五”規劃修訂及實施過程中加大勘探開發力度，在相關規劃目標的設置上要有所體現或突破，更要在具體的勘探開發過程中落實責任，切實打響勘探開發攻堅戰，加大陸相頁巖氣勘探開發技術研究，進一步加大非常規天然氣勘探開發，實現穩油增氣，保障我國能源供應安全。

增補儲氣設施建設相關規劃內容，落實調峰責任。三省(區)要根據國家最新政策文件部署及要求，通過修訂本省(區)規劃或者制定專項規劃等方式，補充儲氣設施建設相關政策要求，明確目標，督促上中下游企業共同落實儲氣調峰責任，確保到2020年，供氣企業要擁有不低于其合同年銷售量10%的儲氣能力，城鎮燃氣企業要形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力，縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力。

明確煤改氣“以氣定改”原則。三省(區)在“十三五”中后期有序實施“煤改氣”工程，要堅持以供定需、以氣定改，且各地根據年度和采暖季新增氣量合理確定“煤改氣”戶數;對于以氣代煤、以電代煤等替代方式，在氣源電源未落實情況下，原有取暖設施應不予拆除。

簡化已規劃的重點工程項目的辦理流程。三省(區)地方政府要加強與國家有關部委的溝通，深化“放管服”改革，簡化優化前置要件審批，積極推行并聯審批等方式，縮短項目建設手續辦理和審批周期，確保本省(區)各類重點工程項目早日核準、早日開工。

加強管網設施互聯互通。進一步加強國家級管網、省級管網和氣源企業管網之間的互聯互通，提高管網與管網之間的輸送能力，實現資源靈活調配。

堅持問題導向，突破發展瓶頸

建議意見：

進一步加強國家規劃與地方規劃之間的統一協調。一方面，建議國家在制定及修訂全國油氣產業發展規劃時能結合各省(區)的實際情況，對各省區的規劃目標任務盡可能進行具體的量化指導或量化范圍指導;另一方面，各省(區)要充分考量本省(區)指標目標在國家規劃目標中的占比變化趨勢，在制定具體產量、消費量目標時，實現國家與地方規劃的協調統一，使國家油氣發展規劃更好落地。

研究出臺支持低品位低滲透油氣勘探開發的優惠政策。隨著我國油氣資源品位劣質化加速，儲層物性不斷降低，且低品位油氣藏開發成本高、經濟效益差，未來勘探開發難度和風險加大，要實現千萬噸級油氣田持續穩產的挑戰越來越大、技術需求越來越高。建議國家就低品位低滲透油氣田勘探開發方面給予資源稅、消費稅減免或者執行差異化稅率，并在資金方面給予支持，降低企業負擔，調動企業技術創新的積極性，促進低品位油氣田科學高效開發。

探索制定探礦權重疊區域管理辦法。建議國家能源局加強與國家相關部門的溝通，以鄂爾多斯盆地區塊管理改革為例，通過制定鄂爾多斯盆地各類礦產資源勘查開采的統一規劃，帶動礦產資源勘查開采區塊管理制度的根本性變革，通過健全和完善礦產資源的國家所有權管理、企業生產經營管理、企業的社會責任管理三方面的管理體制，促進礦產行業健康有序發展，保障礦產資源國家所有者權益、企業經營收益，并保障社會利益。

加快推進管網設施互聯互通。建議國家盡早組建運營國家油氣管網公司，在我國天然氣管道容量整體有限的情況下，依托國家管網公司制定并實施管容使用規則，實現天然氣管網第三方公平準入，加快推進省屬天然氣管網互通互聯，以及跨省區域之間天然氣管道聯絡線建設，多方引進天然氣氣源，增強天然氣供應保障能力。

建立和完善配套政策體系，促進天然氣儲氣調峰設施建設。建議價格主管部門進一步理順完善天然氣價格體系，建立儲氣調峰價格機制，采取峰谷差價、可中斷氣價、天然氣直供、財政補貼等措施，解決儲氣調峰氣價倒掛等問題，同時國家層面就融資、土地、財稅等方面，出臺支持儲氣設施建設的具體可操作的政策措施，提升各地參與建設儲氣設施的主動性和積極性，積極引導吸引各類投資主體參與儲氣設施建設，確保儲氣設施目標任務按期建設完成。

深化油氣體制改革，推進油氣礦權區塊流轉試點。目前中石油已率先開展公司內部礦權流轉工作，并取得較好成效，建議國家在“十三五”中后期全面開展不同國有企業之間的油氣區塊流轉試點，抓緊研究不同所有制企業之間油氣區塊流轉的可行性和具體操作辦法。