氣候變化嚴(yán)重威脅著人類賴以生存的環(huán)境。中國(guó)政府高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化，在國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃中，把碳交易市場(chǎng)機(jī)制的建立和運(yùn)行作為一項(xiàng)重要的應(yīng)對(duì)方案來(lái)有效的減少二氧化碳排放。

2019年電力部門的二氧化碳排放約占全國(guó)總量的34%。從歐洲和其他地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在電力部門推行碳交易市場(chǎng)機(jī)制是減少碳排放最有效的措施之一。中國(guó)近年來(lái)在地方碳交易市場(chǎng)的試點(diǎn)中打下了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，在國(guó)家第十四個(gè)五年計(jì)劃中，電力部門首先示范推動(dòng)碳交易市場(chǎng)機(jī)制勢(shì)在必行。

在煤電沙龍第十六期中，我們非常榮幸的邀請(qǐng)到三位對(duì)話嘉賓：生態(tài)環(huán)境部國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心總經(jīng)濟(jì)師張昕、北京中創(chuàng)碳投科技有限公司事業(yè)一部副經(jīng)理李鵬、創(chuàng)綠研究院項(xiàng)目顧問李莉娜，共同對(duì)電力行業(yè)碳市場(chǎng)交易機(jī)制進(jìn)行探討。

電力碳市場(chǎng)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

歐盟是全球歷史最久也是目前為止規(guī)模最大的碳市場(chǎng)，它包含了28個(gè)歐盟成員國(guó)和冰島、挪威、列支敦士登，是歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化政策的基石。覆蓋了電力部門，制造業(yè)和航空業(yè)，占?xì)W盟總排放量的約45％。電力行業(yè)是歐盟碳市場(chǎng)中排放量最大的行業(yè)，2019年，正在運(yùn)營(yíng)中的265個(gè)燃煤電廠的排放量約占?xì)W盟碳市場(chǎng)排放量的31%，若考慮其他化石燃料發(fā)電，整個(gè)電力行業(yè)占碳市場(chǎng)排放量的55%

生態(tài)環(huán)境部國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心總經(jīng)濟(jì)師張昕指出，碳市場(chǎng)在推動(dòng)歐盟電力低碳化發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。從2008年到2018年，歐盟可再生能源發(fā)電量增加了約1.8倍，2019年，歐盟可再生能源發(fā)電量（不包含水電）達(dá)到6500吉瓦時(shí)，占?xì)W盟總發(fā)電量的35%，風(fēng)能和太陽(yáng)能的發(fā)電量首次超過(guò)了煤電發(fā)電量，占總發(fā)電量的18%。

創(chuàng)綠研究院項(xiàng)目顧問李莉娜指出：歐盟碳市場(chǎng)第一階段（2005-2007年）、第二階段（2008-2012年）由于采用“歷史法”免費(fèi)分配絕大多數(shù)配額，以及數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、低價(jià)國(guó)際抵消項(xiàng)目的涌入和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等因素，導(dǎo)致歐盟碳市場(chǎng)前兩個(gè)階段排放配額總量寬松，碳市場(chǎng)沒能充分發(fā)揮作用。

第三階段（2012-2020年）歐盟碳市場(chǎng)取消了各成員國(guó)“自下而上”提出排放總量控制目標(biāo)，并采取一系列措施收緊配額總量，減少配額供應(yīng)量，總量從2010年起按照每年1.74％的速度降低，以確保碳排放水平在2020年比2005年降低21%。從2021年起這一年度減排系數(shù)將進(jìn)一步提升至2.2%，以使碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的排放水平比2005年降低43%，而歐盟全經(jīng)濟(jì)范圍的2030減排目標(biāo)是40%。第三階段電力公司不會(huì)獲得任何免費(fèi)配額，而是需要通過(guò)以拍賣或在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買的方式以獲得他們所需的全部配額。

北京中創(chuàng)碳投科技有限公司事業(yè)一部副經(jīng)理李鵬表示，歐盟經(jīng)驗(yàn)非常值得我們借鑒。首先歐盟具有非常完善的頂層設(shè)計(jì)，此外還有一系列配套制度文件，如總量設(shè)定、配額分配、監(jiān)測(cè)報(bào)告核查、交易履約、監(jiān)管等制度文件，很好地保證了碳市場(chǎng)的運(yùn)行。

此外，李鵬強(qiáng)調(diào)，歐盟碳市場(chǎng)也出現(xiàn)了一系列問題，如企業(yè)報(bào)送的排放量未經(jīng)第三方核查機(jī)構(gòu)的核查，導(dǎo)致配額過(guò)量發(fā)放；基于歷史產(chǎn)量的基準(zhǔn)法，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生較大波動(dòng)時(shí)引起的大量配額盈余等。

張昕認(rèn)為，從歐盟碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中可以得到兩個(gè)關(guān)鍵的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。一是我們?cè)诳偭颗漕~設(shè)置的過(guò)程中要適度從緊。二是我們要結(jié)合市場(chǎng)的配額供需的情況，及時(shí)調(diào)整配額的分配，確保碳市場(chǎng)價(jià)格保持合理，以此真正推動(dòng)發(fā)電企業(yè)，以及重點(diǎn)排放單位的減排活動(dòng)。

我國(guó)碳市場(chǎng)交易機(jī)制現(xiàn)狀

2011年10月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點(diǎn)工作。2013~2014年，七個(gè)碳交易試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)。2016年福建碳排放權(quán)交易市場(chǎng)全面啟動(dòng)。目前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)的火力發(fā)電企業(yè)均被納入了碳交易，北京、深圳、上海和福建還納入了電網(wǎng)企業(yè)，納入主體為最低一級(jí)法人企業(yè)，僅覆蓋二氧化碳一種溫室氣體。

張昕表示：地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)是我們?nèi)珖?guó)碳市場(chǎng)建設(shè)非常重要的基礎(chǔ)，也給了我們很多的經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)的形成并不意味著試點(diǎn)碳市場(chǎng)的結(jié)束，因?yàn)樵圏c(diǎn)碳市場(chǎng)已經(jīng)有相對(duì)完善的碳交易機(jī)制了，它未來(lái)仍可在全國(guó)碳市場(chǎng)沒有覆蓋的行業(yè)和領(lǐng)域來(lái)繼續(xù)發(fā)揮作用，做相應(yīng)政策和碳金融等市場(chǎng)活動(dòng)的試點(diǎn)，發(fā)揮地方創(chuàng)新潛力，推動(dòng)地方率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和低碳綠色發(fā)展。“十四五”時(shí)期，全國(guó)碳市場(chǎng)的建立要以電力行業(yè)為突破口，逐步過(guò)渡到包含鋼鐵、化工、有色等八大重點(diǎn)行業(yè)。

對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的碳配額方案，張昕表示：配額分配是碳市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵問題，它是確保碳市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的核心管理的制度體系。目前我國(guó)仍處在發(fā)展時(shí)期，因此選用以基準(zhǔn)線為基礎(chǔ)的靈活總量分配方式，這也給企業(yè)減碳留足了空間。此外，通過(guò)設(shè)定合理基準(zhǔn)線，使碳排放配額的分配起到淘汰落后產(chǎn)能、引導(dǎo)先進(jìn)低碳技術(shù)發(fā)展的作用。

李鵬表示：2019年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的發(fā)電行業(yè)二氧化碳排放配額分配實(shí)施方案中，基準(zhǔn)線的條目相比2017版方案都有了大幅減少，有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好的鼓勵(lì)大容量、高參數(shù)低碳機(jī)組的發(fā)展。同時(shí)，方案體現(xiàn)出對(duì)于燃?xì)鈾C(jī)組的鼓勵(lì)，即多余的配額可以去市場(chǎng)出售，如果配額不足則不強(qiáng)制履約。目前，生態(tài)環(huán)境部正在充分征求各省級(jí)碳排放主管部門和電力企業(yè)的意見，并根據(jù)相關(guān)意見進(jìn)一步完善配額分配方案。

同時(shí)李莉娜指出，國(guó)家碳市場(chǎng)是“自下而上”的總量控制，以基準(zhǔn)法作為配額分配方法，并根據(jù)重點(diǎn)排放單位的實(shí)際產(chǎn)出量確定其配額數(shù)量，這些配額數(shù)量加總形成國(guó)家碳市場(chǎng)的配額總量。這樣，總體的配額量有一個(gè)事后調(diào)整的過(guò)程，而沒有一個(gè)事先給定的配額水平，不利于企業(yè)進(jìn)行投資決策時(shí)考慮碳價(jià)。此外，在基準(zhǔn)線設(shè)定較松的情況下，“自下而上”的總量控制，很可能導(dǎo)致總量過(guò)松，而碳價(jià)過(guò)低，碳市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)減排的目標(biāo)。

此外，李鵬還指出：碳排放報(bào)送及核查相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)需完善更新。目前企業(yè)碳排放及配額分配相關(guān)數(shù)據(jù)的報(bào)送主要依據(jù)國(guó)家核算指南及補(bǔ)充數(shù)據(jù)表，然而，這些標(biāo)準(zhǔn)文件在實(shí)際應(yīng)用中遇到了一些問題，比如規(guī)則描述不清晰，企業(yè)特殊情況的處理方式缺乏等。

對(duì)于碳市場(chǎng)對(duì)煤電企業(yè)的影響，李鵬表示：從短期來(lái)看，煤電機(jī)組尤其是小機(jī)組將面臨較大的壓力，因此碳市場(chǎng)會(huì)加速效率低、落后小機(jī)組的淘汰和關(guān)停；從中長(zhǎng)期來(lái)看，隨著配額分配方式的轉(zhuǎn)變，即免費(fèi)分配的比例逐漸降低，拍賣的比例逐漸提高直到完全采用拍賣的方式，煤電機(jī)組整體成本會(huì)有較大程度的增加，將迫使其角色定位的轉(zhuǎn)變，由基礎(chǔ)電量提供者逐步轉(zhuǎn)變成調(diào)峰電量的提供者，以進(jìn)一步降低成本；或者進(jìn)行改造，摻燒生物質(zhì)以降低排放強(qiáng)度，甚至完全改造成生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組。

我國(guó)碳市場(chǎng)交易機(jī)制展望

“十四五”期間，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的方向不變，力度還將增加，屆時(shí)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展將成為根本要求，且“十四五”又是落實(shí)巴黎協(xié)定國(guó)家自主貢獻(xiàn)的關(guān)鍵5年，因此，對(duì)于電力企業(yè)而言，與電力規(guī)劃中低碳發(fā)展相契合，碳市場(chǎng)建設(shè)將會(huì)積極推動(dòng)電力企業(yè)更加清潔高效發(fā)展。

張昕表示：全國(guó)碳市場(chǎng)要給企業(yè)一個(gè)成本效益最優(yōu)的減排途徑。全國(guó)碳市場(chǎng)是基于市場(chǎng)機(jī)制的減排政策工具，碳價(jià)過(guò)低或者較高都不能實(shí)現(xiàn)成本效益最優(yōu)的減排。因此，全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)構(gòu)建碳價(jià)調(diào)控機(jī)制——價(jià)格走廊，最高和最低限價(jià)。設(shè)定價(jià)格走廊不會(huì)影響交易行為，是對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理，確保碳市場(chǎng)納管排放實(shí)體以成本效益優(yōu)化的方式實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。其次，我國(guó)要進(jìn)一步完善和健全排放數(shù)據(jù)管理制度。數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳交易機(jī)制的生命線，必須要建立一套完善的排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度。此外，發(fā)電企業(yè)作為全國(guó)碳市場(chǎng)首批納入企業(yè)，思想上要高度重視全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，按照新形勢(shì)下全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的新要求，在行動(dòng)上抓緊、抓實(shí)、做好參與全國(guó)碳市場(chǎng)的準(zhǔn)備工作。

李鵬表示：發(fā)電行業(yè)碳交易將在“十四五”期間穩(wěn)定運(yùn)行，在此基礎(chǔ)上，其他比較成熟的高耗能工業(yè)行業(yè)（比如電解鋁、水泥以及其他工業(yè)行業(yè)等）也將逐步納入；同時(shí)，交易品種也將逐漸增加，在現(xiàn)貨交易的基礎(chǔ)上，也將對(duì)其他交易方式（比如期貨、期權(quán)等）進(jìn)行有益探索并逐步開展。對(duì)于發(fā)電行業(yè)的具體政策，一方面，預(yù)計(jì)國(guó)家對(duì)于煤電機(jī)組的基準(zhǔn)值將逐年收緊；另一方面，配額分配雖然仍以免費(fèi)分配方式為主，但會(huì)逐步引入拍賣的方式，因此碳排放給燃煤發(fā)電企業(yè)帶來(lái)更大的成本壓力。對(duì)于燃?xì)鈾C(jī)組，預(yù)計(jì)經(jīng)過(guò)1-2年的過(guò)渡期后，鼓勵(lì)政策也可能將逐漸取消，即燃?xì)鈾C(jī)組也將被要求強(qiáng)制履約。

在本期沙龍上，專家認(rèn)為“十四五”是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，乃至能源行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，而電力行業(yè)的碳交易市場(chǎng)更是箭在弦上，勢(shì)在必發(fā)，其他各個(gè)行業(yè)也都要做好準(zhǔn)備。碳市場(chǎng)機(jī)制的建立有利于推動(dòng)節(jié)能減排和煤電盡早達(dá)峰，發(fā)展更多清潔和可再生能源電力。