海洋塑料污染現(xiàn)已成為威脅海洋環(huán)境的主要問(wèn)題之一。雖然海洋中塑料垃圾的具體情況尚未可知，但已有研究表明，從南極到北極，從海面到深海海底，塑料垃圾廣泛地存在于海洋的各個(gè)角落，海洋中塑料垃圾的累積對(duì)海洋環(huán)境、公眾健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著廣泛的不利影響，為解決這一重要的環(huán)境問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)著手制定各項(xiàng)規(guī)則以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的海洋塑料污染。在區(qū)域?qū)用妫鳛槿蛑匾慕?jīng)濟(jì)和政治組織，歐盟自成立以來(lái)就一直將環(huán)境保護(hù)視為區(qū)域內(nèi)的重要優(yōu)先事項(xiàng)。在海洋塑料污染的防治中，歐盟已經(jīng)形成了一套從區(qū)域立法到國(guó)際合作、從法律約束到改善公眾認(rèn)知的多管齊下、能產(chǎn)生共生效應(yīng)的全面治理框架。

 

防止和減少陸源塑料垃圾污染

 

防止來(lái)自陸地和海上的塑料垃圾進(jìn)入海洋是歐盟治理海洋塑料污染的政策基石，尤其是對(duì)陸源塑料污染的防治，歐盟區(qū)域內(nèi)的限塑政策甚至領(lǐng)先于全球?qū)用娴囊?guī)則出臺(tái)。

 

2004年，歐盟最先制定了《關(guān)于包裝和包裝廢棄物的第2004/12/EC號(hào)指令》，該指令制定了塑料包裝廢棄物的具體回收目標(biāo)，要求到2008年底55%至80%的包裝應(yīng)該得到回收，其中塑料包裝廢棄物的重量在所有包裝廢棄物的重量中占比應(yīng)不超過(guò)22.5%。

 

2015年，歐盟再次修訂了區(qū)域內(nèi)的包裝和包裝廢棄物指令，代之以第2015/720號(hào)指令要求各成員國(guó)采取例如國(guó)家制定減量目標(biāo)或銷售禁令等的措施，實(shí)現(xiàn)輕質(zhì)塑料袋的“持續(xù)減量”，確保到2019年每人每年消費(fèi)的塑料袋不超過(guò)90個(gè)，到2025年不超過(guò)40個(gè)，且與2010年相比，到2019年塑料袋的消費(fèi)量應(yīng)減少50%，到2025年減少80%。

 

在應(yīng)對(duì)產(chǎn)生的固體塑料廢物方面，2018年，歐盟開(kāi)始修訂區(qū)域內(nèi)的廢物立法，希望通過(guò)對(duì)塑料廢物進(jìn)行合理回收利用來(lái)減少進(jìn)入到海洋中的塑料垃圾。修訂后的《歐盟廢物框架指令》要求各成員國(guó)查明陸地和海洋環(huán)境中的塑料廢物來(lái)源，并制定一系列國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃減少未來(lái)塑料廢物的產(chǎn)生，并對(duì)已有的塑料廢物進(jìn)行清理、重新收集。對(duì)今后產(chǎn)生的塑料廢物歐盟還將執(zhí)行有效的家庭垃圾分類計(jì)劃和廢物登記制度，并通過(guò)預(yù)防、再利用和循環(huán)利用廢棄塑料的方式取代傳統(tǒng)的垃圾填埋和焚燒行為，達(dá)到逐步提高塑料廢物再次回收利用率的效果。

 

2018年，歐盟公布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的塑料戰(zhàn)略》，開(kāi)始采用塑料生命周期的系統(tǒng)方法，將塑料材料的設(shè)計(jì)、使用、回收和再利用整合在一起，目標(biāo)是到2030年歐盟市場(chǎng)上的所有塑料包裝都可重復(fù)使用或可回收利用，使一次性塑料的消費(fèi)量減少，微塑料受到更多的限制。

 

作為該戰(zhàn)略的一部分，2019年，歐盟又通過(guò)了一項(xiàng)《關(guān)于減少某些塑料制品對(duì)環(huán)境影響的第2019/904號(hào)指令》，主要針對(duì)歐洲海灘和海洋上最常發(fā)現(xiàn)的十大一次性塑料產(chǎn)品以及含塑料的漁具，原因是：在成員國(guó)海灘上統(tǒng)計(jì)的海洋垃圾總量中，一次性的塑料產(chǎn)品約占50%，廢棄漁具占另外的27%。該指令要求各成員國(guó)應(yīng)采取擴(kuò)大銷售者責(zé)任、禁止某些一次性塑料產(chǎn)品的銷售、對(duì)部分一次性塑料制品設(shè)置環(huán)保標(biāo)簽、制定回收目標(biāo)和加強(qiáng)宣傳與教育等多種手段的組合，持續(xù)性地減少對(duì)某些一次性塑料制品的消費(fèi)。

 

2020年，在歐盟發(fā)布的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃2.0文件中，提出還將優(yōu)先在包裝、汽車和建筑材料中設(shè)置對(duì)塑料使用的減量目標(biāo)和回收計(jì)劃。

 

防止和減少海上塑料垃圾污染

 

導(dǎo)致海洋塑料垃圾直接排入海洋的海上活動(dòng)包括捕魚(yú)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)、海洋傾倒和其他海上活動(dòng)。為防治塑料污染的海上來(lái)源，早在2008年，歐盟就出臺(tái)了《海洋戰(zhàn)略框架指令》，該指令是歐盟區(qū)域內(nèi)第一個(gè)明確解決海洋垃圾問(wèn)題的法律文件。它要求到2020年歐盟地區(qū)的海洋垃圾要達(dá)到“良好的環(huán)境狀態(tài)”，即“海洋垃圾的特性和數(shù)量不能對(duì)沿海或更遠(yuǎn)的海洋環(huán)境造成危害”。

 

根據(jù)該指令，歐盟委員會(huì)另外通過(guò)了一個(gè)關(guān)于評(píng)估現(xiàn)有海洋垃圾和塑料垃圾相關(guān)措施、監(jiān)測(cè)和報(bào)告實(shí)施狀況的決定，并成立了一個(gè)海洋垃圾技術(shù)小組，專門負(fù)責(zé)制定海洋垃圾和微型垃圾的基線數(shù)量與閥值，更重要的是該小組還負(fù)責(zé)就海洋垃圾的危害、海洋垃圾的來(lái)源和促進(jìn)統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)方式向成員國(guó)提供有效指導(dǎo)和建議。

 

此后，歐盟又先后頒布了第2009/43、第2009/1224、第2019/904號(hào)指令和《港口接受設(shè)施指令》等一系列的政策文件。前兩個(gè)指令要求在成員國(guó)注冊(cè)的捕魚(yú)船隊(duì)對(duì)船舶產(chǎn)生的塑料廢物進(jìn)行處理，規(guī)定船上應(yīng)配備找回丟失漁具的相應(yīng)設(shè)備，一旦漁具出現(xiàn)丟失應(yīng)盡早找回，如果不能找回則應(yīng)通知成員國(guó)政府，以此防止丟失的漁具造成塑料污染。

 

歐盟第2019/904號(hào)指令則進(jìn)一步規(guī)范了廢棄漁具的處理，該指令擴(kuò)大了含有塑料的漁具和水產(chǎn)養(yǎng)殖中漁具的生產(chǎn)者責(zé)任，要求由漁具的生產(chǎn)者負(fù)責(zé)承擔(dān)廢棄漁具的收集、運(yùn)輸和處理費(fèi)用，以確保廢棄塑料漁具能充分納入廢物回收系統(tǒng)。與《港口接受設(shè)施指令》中的有關(guān)規(guī)定相互配合，該指令還為成員國(guó)建立了具有法律約束力的定量收集目標(biāo)，要求成員國(guó)自我設(shè)定最低的國(guó)家年度漁具回收率以及監(jiān)測(cè)國(guó)家投放進(jìn)市場(chǎng)的塑料漁具走向。目前歐盟也正在研究制定漁具循環(huán)使用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)漁具的再回收利用，從而延長(zhǎng)漁具的生命周期。

 

2019年，歐盟制定的《港口接受設(shè)施指令》還在更大范圍內(nèi)限制了海上塑料垃圾的產(chǎn)生，該指令涵蓋了漁業(yè)和旅游業(yè)在內(nèi)的可能由船舶產(chǎn)生的所有塑料廢棄物，尤其重視來(lái)自航運(yùn)業(yè)的塑料垃圾。該指令提出了對(duì)含有塑料的漁具和水產(chǎn)養(yǎng)殖漁具的生產(chǎn)者實(shí)行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的規(guī)定，還通過(guò)對(duì)船舶運(yùn)送的《防污公約》附件5中規(guī)定的廢物垃圾提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式，刺激船舶將廢棄的塑料漁具和被動(dòng)捕撈的其他塑料垃圾，都盡可能地運(yùn)送到岸上適當(dāng)?shù)母劭冢邮茉O(shè)施進(jìn)行合適的處理。

 

改善公眾環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)海洋科學(xué)研究

 

提高公眾認(rèn)知是海洋塑料垃圾污染防治中的重要環(huán)節(jié)，公眾環(huán)保意識(shí)的改善能直接改變公眾行為，并從源頭上減少塑料垃圾出現(xiàn)。歐盟通過(guò)多次開(kāi)展主題活動(dòng)的方式，使公眾明白消費(fèi)選擇在對(duì)抗塑料污染和海洋垃圾中的重要作用，以引導(dǎo)消費(fèi)者選擇更加耐用和可回收的塑料制品。

 

在國(guó)際層面，歐盟委員會(huì)還與環(huán)境規(guī)劃署合作發(fā)起了全球范圍內(nèi)的水族館聯(lián)盟與清潔海灘運(yùn)動(dòng)，前者提倡參與其中的水族館在其館內(nèi)消除對(duì)一次性塑料制品的使用，并向更廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行最佳實(shí)踐的推廣，后者則是通過(guò)參與清潔工作本身，使公眾意識(shí)到海洋塑料污染的嚴(yán)重性。更重要的是，歐盟不僅資助參與改善公眾環(huán)保意識(shí)的項(xiàng)目，還十分注重在所有反塑料垃圾的公益活動(dòng)中媒體的宣傳力量，從而擴(kuò)大信息的接收群體。

 

在修改完善立法政策之外，歐盟也十分重視海洋科學(xué)的研究，堅(jiān)持認(rèn)為科學(xué)的監(jiān)測(cè)報(bào)告和創(chuàng)新技術(shù)是解決海洋塑料污染的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年，歐盟調(diào)查了區(qū)域內(nèi)所有海域海上塑料和微塑料垃圾的來(lái)源和處置現(xiàn)狀，為后面歐盟修改立法和設(shè)立科學(xué)研究項(xiàng)目提供了重要的科學(xué)參考。2020年，歐盟啟動(dòng)了有史以來(lái)最大的研究和創(chuàng)新計(jì)劃，即Horizon 2020項(xiàng)目，該項(xiàng)目中有7個(gè)子項(xiàng)目分別致力于監(jiān)測(cè)海洋環(huán)境中的各個(gè)方面并提供管理建議，之后設(shè)立的Claim項(xiàng)目又負(fù)責(zé)為清潔海洋的5項(xiàng)創(chuàng)新技術(shù)提供資金支持和調(diào)查市場(chǎng)反應(yīng)，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)方案在現(xiàn)實(shí)生活中的應(yīng)用。

 

另外，歐盟委員會(huì)還推動(dòng)成立了LIFE計(jì)劃，從更加廣泛的領(lǐng)域推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)海洋塑料污染的治理，受LIFE計(jì)劃資助的LIFE DEBAG致力于減少塑料袋對(duì)海洋環(huán)境的損害，LIFELEMA項(xiàng)目則意在推動(dòng)成員國(guó)政府對(duì)海洋塑料污染的治理進(jìn)程，LIFE SouPless項(xiàng)目將負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)歐盟區(qū)域內(nèi)河流里的塑料污染現(xiàn)狀，同時(shí)資助新的技術(shù)手段來(lái)解決河流中的塑料垃圾，減少塑料垃圾排放入海的可能。

 

推進(jìn)海洋塑料污染治理的區(qū)域、國(guó)際合作

 

排放入海的塑料垃圾在洋流與風(fēng)力的作用下，將塑料垃圾帶到了全球的任何區(qū)域，意味著海洋塑料垃圾污染的治理絕不是任何國(guó)家或任意區(qū)域的努力便可化解的問(wèn)題。歐盟一直將推動(dòng)本區(qū)域內(nèi)和全球范圍內(nèi)的海洋塑料垃圾污染合作視為其組織內(nèi)部環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。歐盟不僅積極參與了周圍4個(gè)海域（地中海、東北大西洋、波羅的海和黑海）的海洋垃圾管理計(jì)劃的制定、實(shí)施與協(xié)調(diào)，還為周圍海域的海洋垃圾監(jiān)測(cè)、預(yù)防和清理研究項(xiàng)目提供了重要的資金來(lái)源。

 

歐盟在預(yù)防和減少塑料垃圾對(duì)海洋環(huán)境損害的國(guó)際規(guī)則制定上也有著重要貢獻(xiàn)。2016年，歐盟率先在出臺(tái)的《國(guó)際海洋治理議程》中將海洋塑料垃圾的治理作為全球海洋治理的50項(xiàng)行動(dòng)之一，提倡從源頭上解決海洋垃圾的污染問(wèn)題。

 

在踐行《國(guó)際海洋治理議程》的過(guò)程中，歐盟對(duì)塑料污染最嚴(yán)重的東南亞區(qū)域的廢物管理提供了有針對(duì)性支持，也在其加入的區(qū)域漁業(yè)組織中采取措施，防止和減少與捕撈有關(guān)的海洋垃圾污染。同時(shí)，歐盟也積極支持七國(guó)集團(tuán)和二十國(guó)集團(tuán)在海洋塑料污染治理上達(dá)成的有效承諾，積極參與聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)、環(huán)境規(guī)劃署有關(guān)海洋塑料和微塑料污染治理國(guó)際會(huì)議的召開(kāi)、決議落實(shí)。目前歐盟還在積極的與糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織等國(guó)際組織進(jìn)行有效溝通，希望在與船舶有關(guān)的塑料垃圾海上來(lái)源上達(dá)成更有力的行為引導(dǎo)。

 

概而言之，歐盟在海洋塑料污染的治理中已經(jīng)探索建立起了一套較為全面且成熟的防治體系。歐盟首先通過(guò)一系列的立法防止和減少了來(lái)自陸源和海上的塑料垃圾來(lái)源，堅(jiān)持從源頭上解決塑料污染的問(wèn)題；然后又通過(guò)歐盟塑料戰(zhàn)略的實(shí)施和固體廢物處理系統(tǒng)的升級(jí)來(lái)改善塑料廢物的回收利用，使產(chǎn)生的塑料廢物能夠得到妥善處置；另外還十分重視科學(xué)技術(shù)和公眾環(huán)保意識(shí)在解決現(xiàn)有塑料污染中的重要作用，通過(guò)技術(shù)的革新和環(huán)保理念的塑造提高海洋塑料污染防治的有效性；最后再通過(guò)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的國(guó)家合作輻射帶動(dòng)海洋塑料污染治理的全球合作，為實(shí)現(xiàn)海洋塑料垃圾的全球治理貢獻(xiàn)區(qū)域力量。

 

（本文系重慶市規(guī)劃課題“重慶高質(zhì)量建設(shè)港口型、陸港型國(guó)家物流樞紐研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2021NDYB031）