當下，能源行業的改革正在拉開大幕。

積極發展混合所有制經濟、治理環境污染、調整產業結構……在熱烈的討論中，有一種聲音顯得尤為冷靜，就是用法律引導和維護改革的順利健康發展。正如習總書記所強調的“改革必須于法有據。”

但是，目前能源領域正面臨著相關法律法規不完善、法律規定與實際脫軌等現象。隨著改革的深入，法制的缺位將成為市場化改革的掣肘。能源改革亟須立法“補位”。

油氣行業是能源領域改革的重點。而作為經濟“血液”的油氣資源迄今沒有一部統一完整的油氣管理法律。油氣行業的基本制度以及對油氣礦權、對外合作、管道安全、稅費制度、土地、環保等領域的立法分散于不同的法律法規，并由不同政府部門執行。這將為即將開展的一系列油氣領域改革帶來“隱形柵欄”。

3月6日，全國政協委員、中國石油集團董事長周吉平在小組討論發言中對油氣領域的合資合作提出三條具體建議，每條都關乎法律法規。

“首先要對行業準入和監管進行頂層設計，修訂完善《礦產資源法》，或者出臺《石油法》，特別是增加油氣勘探開發合資合作的相關規定，解決國內民營企業參與油氣開發的法律問題。其次是修訂和完善《陸上石油對外合作條例》。目前的條例只適用于外資合作。應完善與社會資本、民營資本合作的條例，明確準入企業的資質、技術、人員、經驗等條件，以便更好地監管。針對不同類型的油氣田可以設定不同的門檻，以更好地加快推進油氣勘探開發力度。”周吉平說。

由于油氣是不可再生的寶貴資源，為防止無序開采造成資源浪費，周吉平還建議堅持油氣探礦權和采礦權的國家一級管理，加強監管，嚴格執法，保護礦權人的合法權益。

同樣面臨法制滯后的還有電力行業。隨著電力行業的改革發展，行業競爭主體、行業技術與生產力、外部環境等都發生巨大變化。這部1995年制定的法律顯然不適合于當前的發展現狀。去年，全國兩會上就有多名委員提出《電力法》的修改建議。

3月9日，當記者問及能源行業哪些法律法規需要修訂時，全國政協委員、國家電網公司董事長劉振亞開門見山：“《電力法》。”

隨著新能源的加快發展，智能電網和分布式能源將引領新的發展趨勢。行業的健康發展亟須法律規范導航，但專業化的法律法規卻遲遲未出。

為此，全國政協委員、中國電力國際有限公司董事長李小琳建議出臺《分布式能源與智能電網管理辦法》，并在《電力法》的修訂過程中，明確分布式能源發展方向、管理模式等，使分布式能源的發展有法可依。

除了無法可依，還有一些能源法律和法規，因為脫離實際情況而遭遇“有法不依”的困境。

“現在的《可再生能源法》就遇到了執行難落實的問題，比如其中規定的可再生能源發電全額保障性收購制度。”全國政協委員、中國電力投資集團公司黨組書記、總經理陸啟洲坦言，“這種規定沒有考慮到我國的國情，讓國家電網公司全額收購，是做不到的。它還承擔著整個社會的電力供應和電力資源優化配置的任務。”

毫無疑問，法律法規的缺位將使改革的步伐變得緩慢。“法律對改革的順利進行有著很強的保障作用，如果無法可依，那么相應的權利會受到限制，流程不會很規范，制度也不會很完整，導致改革之路面臨很多不穩定因素。另外，沒有相關的法律支持，改革的推進也會有很大的難度。”中國法學會能源法研究會副會長吳鐘瑚告訴記者。

改革與法制的“前后腳”讓改革之路顯得崎嶇難行。改革與法制到底應是怎樣的辯證關系？

“理論來講，應該立法在先，改革在后。但是，我國的改革是‘摸著石頭過河’，一邊摸索改革，一邊建立法制，所以我國的改革跟法制的健全配套同步進行比較合適。”吳鐘瑚解釋，“而現在改革缺乏法律保障，改革與法律之間沒有產生密切的聯系，歸根結底還是法律意識的問題。從國外實踐來看，依靠政府的行政力量推動而缺乏法律保障，改革不會穩步推進。”

既然傷及改革大計，那為何這些法律修訂工作卻難以推進？

全國政協委員、國家能源局副局長史玉波接受本報記者采訪時坦言：“能源領域的《煤炭法》《礦產資源法》《電力法》等法律的修訂確實有些滯后，雖然修訂意見已經提上日程多年，但各方面的定位、職責、監管等內容還無法確定。能源關系國計民生，必須慎重，而法律固定下來又是很系統的工程，所以進展緩慢。能源局也在積極推進，今年已經把推進能源法制建設的具體工作寫進了重點工作規劃中。”

改革只爭朝夕，法制建設必須快步追上，護佑同行。對于加快能源立法，吳鐘瑚認為主要是立法體制的問題。他指出，現在立法制定審批程序比較煩瑣，像《石油天然氣法》這種國家層面的法律，能否通過取決于人大常委會。首先需要主管部門的報告，報告還得通過國務院的審查，審查通過后才能遞交人大常委會審議。“所以，應該有一個起草單位主抓能源法律的制定修訂事宜。不要讓改革的推進受到立法體制的約束。”吳鐘瑚建議。