2014 年，全球煤炭行業政策與監管領域發生了許多重大變化，包括國家層面與國際層面的，這些變化直接影響了煤炭需求與煤炭開采業。其中最重要的變化包括澳大利亞廢除碳稅、美國環境保護署（EPA）出臺針對新建與現有電廠的CO2 排放限額規定、歐盟（EU）就其2030 年能源與氣候目標框架達成初步協議以及印度總理選舉。

2014 年，涉及全球40% 以上人口的國家舉行了政府選舉換屆，主要煤炭消費與生產國家和地區在新政策方面取得了重要進展。2015 年全球煤炭行業會有哪些新動作？

無疑，最重要的事件當屬聯合國氣候變化框架公約巴黎第21 次締約方會議（COP21），這一會議可能在煤炭政策與監管方面取得重要進展，對煤炭行業產生有益影響。COP21 大會有望形成全球首個綜合性的氣候變化目標框架。實際上，部分煤炭消費與生產的重點區域，包括歐盟、中國、美國、澳大利亞、南非和日本，都在考慮出臺氣候變化政策，為參與全球氣候辯論做準備。這意味著2015年各國將繼續推動煤炭的可持續利用與潔凈煤技術作為全球減排戰略的一部分，因而2015 年對于全球煤炭行業來說將具有重要的戰略意義。

COP21 大會將氣候與能源政策議題置于議程首位

即將在巴黎召開的COP21 大會計劃達成一個綜合性的氣候變化框架協議，這一協議將首次同時涵蓋發達國家與發展中國家，且國際社會為這一協議的達成設定了一個最終期限。COP21 大會將于2015 年11 月30 日至12 月11日召開，將為在南非COP17 大會上建立的德班平臺下進行的長達四年的談判劃上句號。

這一框架協議可能會采取一種自下而上的方式，即各國根據國情做出減排承諾。這與《京都議定書》中采取的自上而下方式有很大不同，《京都議定書》是先制定了一個全球減排目標，然后再以發展程度為界限為發達國家與發展中國家分配不同的減排任務。

COP21 大會有望在氣候與能源政策方面取得重要進展。因為各國政府會通過征求國內利益相關者的意見來確定聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）下的國家減排承諾。盡管COP21 大會上各國能否達成實質性的減排目標還存在較大不確定性，但可以確定的是各國利益相關者會仔細審視國家為此所做的準備工作。

聯合國將實施可持續發展目標

2014年9月，聯合國大會公布了一系列可持續發展目標草案，并且計劃在2015 年9 月召開的聯合國峰會上就該系列草案達成一致。這些可持續發展目標將取代聯合國千年發展目標，形成2015 年后的全球發展框架。世界煤炭協會執行秘書長本杰明· 斯伯頓（Benjamin Sporton）認為，“這些目標需要涵蓋能源獲取途徑，體現化石能源清潔利用技術的重要作用，這一點非常重要”。

化石能源撤資運動重獲動力

2014年12月，在全球化石能源撤資運動（DivestmentCampaigns），特別是煤炭撤資運動的浪潮中，由獨立專家組成的團體開始建議挪威政府投資化石能源資產，使煤炭與石油企業能獲得持續投資。盡管如此，全球化石能源撤資運動還可能愈演愈烈，一直持續到巴黎COP21 大會氣候談判召開期間。

有提議認為，巴黎氣候協議應當包含“到2050 年實現CO2 零排放”這一目標。盡管這一提議被采用的可能性不大，但活動家將其描述為一項到2050 年終結化石能源利用的提議，且將這一提議用于“碳經濟泡沫假設”（Carbon Bubble Hypothesis）的撤資運動。本杰明· 斯伯頓認為，隨著方濟各（Pope Francis）等人的加入，2015年化石能源撤資運動可能進一步加劇，需要全球煤炭行業做出強烈回應。

中國編制“十三五”規劃

近期，中國政府宣布到2030 年溫室氣體排放將達到峰值，并爭取提前實現目標。中國將在2015 年編制“十三五”規劃（2016-2020 年）并詳細闡述這一目標，“十三五”規劃將于2016 年3 月定稿。“十三五”規劃將結合煤炭在中國能源結構中的地位以及潔凈煤技術在溫室氣體減排中發揮的作用來制定中國的能源與氣候政策目標。

中國制定的五年計劃中一般會包含一系列環境與能源目標及指南。耶魯環境法律與政策研究中心（Yale Center for Environmental Law & Policy）認為，2015 年2 月到10月，中國將出臺“十三五”規劃的征求意見稿，并提交10月中旬召開的中共十八屆五中全會進行審議。媒體預測新規劃可能會引入碳排放限額，擴大當前碳排放交易試點范圍，也可能引入碳稅。新規劃還可能包含擴大可再生能源技術應用方面的新目標。

中國近期宣布的幾項政策變化或行動將影響2015年的煤炭行業發展。比如，中國近期宣布到2020 年將限制煤炭消費。根據2014 年9 月出臺的《煤電節能減排升級與改造行動計劃（2014-2020 年）》，中國現有的煤炭利用將更加清潔。此外，中國煤炭資源稅征收方式由從量計征改為從價計征，這一舉動也是在低價中掙扎的中國煤炭行業期待已久的變革舉措。

新的監管政策也將于2015 年開始生效。2015年1月1日，中國《商品煤質量監管暫行條例》開始生效，對在中國市場生產、銷售和使用的煤炭質量做出了具體規定。規定如下：

（1）在中國境內遠距離運輸（運距超過600 公里）的褐煤: 灰分（Ad）≤ 20%，硫分（St，d）≤ 1%。

（2）在中國境內遠距離運輸（運距超過600 公里）的其他煤種: 灰分（Ad）≤ 30%，硫分（St，d）≤ 2%。

（3）京津冀及周邊地區、長三角和珠三角地區限制銷售和使用灰分（Ad）≥ 16%，硫分（St，d）≥ 1% 的散煤。

國際能源署（IEA）認為，這一監管政策不僅會影響中國國內煤炭市場，對國際煤炭市場也會產生影響。

EPA 聚焦電廠碳排放監管決議

美國國家礦業協會管理監察事務的高級副總裁布魯斯· 瓦茨曼（Bruce Watzman） 表示，EPA 在2015 年的工作重點是完成碳排放監管政策，實現對現有電廠和新建電廠CO2 排放監管。這兩項規定有望促進奧巴馬總統在秘魯COP20 會議上承諾目標的實現，即2025 年美國溫室氣體排放在2005 年基礎上減少26% ～ 28%。

針對現有電廠的CO2 排放規定預計將于2015 年夏季最終定稿。根據這一規定，EPA 將要求美國各州2020 年開始滿足其各自設定的CO2 排放目標，各州可以通過改善電廠熱耗、提高能效、淘汰落后機組、增加可再生能源發電這四種減排“模塊”來實現上述目標。EPA 預計，上述規定可以使美國電力部門2030 年的碳排放在2005 年基礎上減少26% ～ 30%。瓦茨曼表示，盡管分析人士認為這項規定很可能進一步減少煤基發電，但對現有燃煤電廠產生的具體影響還無法確定。

EPA 于2013 年首次提議的《新建電廠碳污染物排放標準》對新建電廠碳排放做出了限制，該規定將排放改善/ 控制技術標準引入化石能源發電領域，使得新建燃煤機組基本上不可能，但燃氣電廠不受影響。EPA 正就提議的標準征求公眾意見，并計劃于2015 年夏季發布針對現有和新建電廠碳排放標準的最終決議。

煤炭粉塵是2015 年美國關注的另一個議題。美國露天開采辦公室（Office of Surface Mining，OSM）計劃于2015 年4 月發布一項礦區煤炭粉塵治理的提議。EPA 也于2014 年12 月發布了一項治理公用事業部門煤炭粉塵的決議，得出的結論是煤炭粉塵不具危害性。但瓦茨曼表示，“OSM 的規定有可能要比EPA 的規定嚴厲很多，OSM 可能會禁止將煤炭粉塵用于復墾。假如真是這樣的話，礦業公司必須使用其他替代材料從而推升成本。”

歐盟確定2030 年前煤炭政策框架2015 年歐盟煤炭行業最為重要的議題仍然是《2030年氣候和能源政策框架》。2014 年年底，歐盟成員國就歐盟委員會的相關提議達成一致，即2030 年歐盟溫室氣體排放在1990 年基礎上減少40% 以上、提高能效、2030 年歐盟整體可再生能源占終端能源消費的比重占到27% 以上。同時，歐盟領導人決定成立幾項基金，接替NER300基金繼續資助碳捕集與封存（CCS）項目與可再生能源項目。這一目標框架將提交歐洲議會審議，歐洲煤炭協會（EURACOAL）秘書長布萊恩·里基茨（Brian Ricketts）預計，議會成員屆時會提出許多修正案。但由于去年歐洲議會選舉后，歐洲議會的政治構成有所變化，這一宏大的目標框架還需要努力獲取支持。

歐盟也將繼續處理歐盟碳排放交易機制改革的提案。這一提案于2014 年提出，提議建立“市場穩定儲備”（Market Stability Reserve, MSR）機制，碳排放配額可以自由轉入或轉出這一儲備體系，但不能永久注銷。布萊恩· 里基茨認為，根據目前的提案，MSR 不會影響到煤炭在歐盟的競爭性地位，但如果允許永久注銷碳排放額的話（在2015 年決議出來之前，這種可能性還是存在的），對煤炭行業的影響就無法確定了。

2014 年組建的新一屆歐盟委員會已經開始進行樹立后商業與后工業時代的形象。新任主席讓· 克洛德· 容克（Jean-Claude Juncker）任期內的一個重要目標就是精簡工作程序、提高決策質量。鑒于此，新一屆委員會撤回了幾項在議中的法律提案，包括國家排放限額指令（National Emissions Ceiling Directive），這一指令旨在引入更為嚴格的歐盟國家污染物排放限額標準。目前，這一指令可能會經過修改并放入《2030 能源和氣候政策框架》的后續法律當中。

新一屆歐盟委員會將繼續前任委員會提出的限制中型火電廠（如熱電廠）溫室氣體排放的工作。這一提議可能影響到許多中歐和東歐國家的煤炭消費，這些國家仍然依賴中型燃煤電廠為區域供熱。

歐盟還將繼續發展“歐洲能源安全戰略”，通過為煤炭行業創造發展機會來促進能源安全。然而，布萊恩·里基茨表示，2014 年5 月歐盟委員會發布的相關文件仍然提議用老方式來促進能源安全，即增加可再生能源、提高能效、增加天然氣管網，只字不提煤炭在促進能源安全方面所發揮的作用。

（內容來源：神華集團承辦的世界煤炭協會官方雜志 《基石》本文作者：世界煤炭協會政策部主任 亞歷山德拉·托姆恰克）