國家能源局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，我國光伏發(fā)電新增裝機容量34.54GW，累計裝機容量77.42GW。規(guī)模飆升背后是對土地需求的不斷攀升，用地日趨緊張，特別是光伏格局向人口集中的中東部轉(zhuǎn)移，可用土地選擇有限，用地難問題將更加凸顯。

昨日，又一起光伏違建項目被曝光，涉事企業(yè)為信達光伏(荊州市)有限公司，其于湖北荊州沙市區(qū)內(nèi)泊湖里打樁建設的漁光互補光伏發(fā)電項被指未批先建，且占用湖北省保護湖泊，擾亂候鳥野鴨正常生活。

對此，信達光伏回復稱，該項目參加湖北省能源局2016競爭性比選，通過《湖北省2016年光伏電站競爭比選結(jié)果公示》，同時該項目已經(jīng)辦理并完成土地租賃手續(xù)，于2016年11月10日取得《湖北省企業(yè)投資項目備案證》。

從上述案件不難看出，企業(yè)之所以“違法”，除了執(zhí)法部分所說的未按要求取得審批手續(xù)外，占用保護性湖泊成為雷區(qū)，而類似“雷區(qū)”還有不少……

這些年的光伏違建項目

1.河南蘭考某光伏電站違規(guī)選址黃河灘區(qū)且未批先建被緊急叫停

2015年5月，根據(jù)新華網(wǎng)記者從蘭考黃河河務局獲取的消息，當?shù)卮饲巴督ǖ囊蛔笮瓦B片光伏發(fā)電站，因為違規(guī)選址黃河灘區(qū)，已被河務部門緊急叫停。

據(jù)了解，相關(guān)項目由河南一家電氣公司投建，一期工程全部位于蘭考谷營鄉(xiāng)境內(nèi)的黃河灘區(qū)，規(guī)劃占地面積達7200畝，建設規(guī)模200MW。

2.山東泗水縣光伏發(fā)電項目侵占林地逾1.8萬平方米

山東省林業(yè)廳的報告指出，2014年10月，泗水縣某集團在未辦理任何林地審批手續(xù)的情況下，擅自開工建設，非法破壞泗水縣高峪鎮(zhèn)林地，相關(guān)光伏發(fā)電設備已全部安裝到位。

泗水縣林業(yè)局對違法使用林地面積進行了現(xiàn)場精確測繪，根據(jù)林地保護利用規(guī)劃圖初步認定，破壞林地面積為18106.39平方米。按照每平方米10元對泗水縣某集團進行了處罰，共計罰款181063.9元。

3.呼和浩特某公司占用牧草地建設100MW光伏電站被查處

2014年5月，呼和浩特某新能源開發(fā)公司未經(jīng)批準，擅自占用武川縣上禿亥鄉(xiāng)東房子村33.85畝牧草地，開工建設武川縣300MW光伏電站一期工程100MW光伏發(fā)電項目，目前主體已建成。2014年5月26日，武川縣國土資源局對武川縣300MW光伏電站一期工程100MW光伏發(fā)電項目違法用地進行立案查處。

4.江西瑞昌某公司在赤湖濕地里建光伏電站

據(jù)經(jīng)濟參考報報道，江西瑞昌市某光伏發(fā)電有限公司在長江邊重要濕地赤湖濕地里開建光伏發(fā)電項目。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司在未取得使用濕地相關(guān)手續(xù)的情況下便擅自開工。2016年4月相關(guān)部門已要求其立即停止施工、恢復原狀，但之后工程仍然在建，直到記者介入調(diào)查后才暫停施工。

5.福建農(nóng)光互補光伏項目違規(guī)用地被處罰14萬元

2016年7月，被稱為福建最大的農(nóng)光互補光伏項目漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站，因為違規(guī)用地問題被當?shù)貒敛块T公開通報，

漳州市國土資源局責令將非法占用的土地退還給赤土鄉(xiāng)浯源村委會;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處每平方米人民幣22元計人民幣144736.24元的罰款。

林地、草地、荒地、湖泊、河灘……光伏電站用地到底如何選?

光伏電站用地政策

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國家實行土地用途管制制度。按土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。

農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外的土地。

涉及光伏項目用地，國土資源部聯(lián)合發(fā)改委等六部委出臺的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)[2015]5號)明確，對于光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，在年度土地變更調(diào)查時做出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案。對于項目建筑永久性占用未利用地部分，應依法按占用建設用地辦理手續(xù)。

2016年11月國土資源部發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》再次明確，光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設光伏方陣的，可按原地類認定和管理。其中未利用地按照土地調(diào)查成果認定，光伏方陣用地面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)〔2015〕11號)核定。

此外，對包括分布式光伏在內(nèi)的布點分散、單體規(guī)模小、對其他建筑物構(gòu)筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設施，允許在新供其他建設項目用地時，將其建設要求納入供地條件。但是須遵守地役權(quán)，即在已有使用權(quán)人的土地、建筑物、構(gòu)筑物上布設分布式光伏發(fā)電設施。

需要特別注意的是，隨著光伏應用市場的規(guī)模擴大，光伏用地日益多元化，林光互補、農(nóng)光互補、漁光互補等，新興利用形式更須警惕用地“紅線”。

林光互補

目前，各級地方林業(yè)局審批光伏用地的重要根據(jù)是2015年底國家林業(yè)局發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問題的通知》。要點如下：

禁止建設區(qū)域：各類自然保護區(qū)、森林公園(含同類型國家公園)、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為限制建設區(qū)域。

禁用土地：有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

可林光互補地：對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。

Ps.光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運營期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

農(nóng)光互補

關(guān)于農(nóng)光互補用地，國家層面暫未出臺詳細政策。但國土資源部明確回復網(wǎng)友：按現(xiàn)行政策，光伏用地占用農(nóng)用地的，包括占用設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大棚，均應辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，依法不得占用基本農(nóng)田。

2016年10月，國土資源部向天津市國土資源和房屋管理局回復關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函中也表示，“對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應手續(xù)，其中農(nóng)用地的類型按照土地調(diào)查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》(國土資規(guī)[2015]11號)核定。”

可見對于農(nóng)業(yè)光伏用地，政府態(tài)度依然嚴苛。企業(yè)若建設農(nóng)光互補光伏發(fā)電項目，須謹慎辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

漁光互補

漁光互補項目所占用的水庫、河流、湖泊等水域，更多的是地方政府出臺了相關(guān)法律法規(guī)。

如《湖北省湖泊保護條例》明文規(guī)定，在湖泊保護區(qū)內(nèi)，禁止建設與防洪、改善水環(huán)境、生態(tài)保護、航運和道路等公共設施無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物。

《江蘇省湖泊保護條例》指出，湖泊保護范圍內(nèi)，禁止建設妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。在城市市區(qū)內(nèi)的湖泊保護范圍內(nèi)，禁止新建、擴建與防洪、改善水環(huán)境以及景觀無關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物。

《成都市綠地系統(tǒng)規(guī)劃(2013—2020)》明確湖泊濕地藍線60米內(nèi)不可開發(fā)。

各地政策不一，特別提醒光伏企業(yè)在開發(fā)相關(guān)類型時，除了履行國土部門的審批程序之外，還應根據(jù)水利部門的法規(guī)如《防洪法》《河道管理條例》等取得審批程序，“小心使得萬年船”。

總之，當下我國光伏電站用地政策仍存在監(jiān)管部門眾多、監(jiān)管尺度不一、新型用地政策制定滯后等問題。面對客觀環(huán)境，光伏企業(yè)開發(fā)各類光伏項目還須研讀相關(guān)政策，認真開展項目前期的可行性研究，廣泛征詢相關(guān)政府主管部門和權(quán)威專業(yè)機構(gòu)的意見，確保項目順利開展。