◆煤炭企業(yè)涉及的法律訴訟越來越多，標的也很大，比如一個礦業(yè)權糾紛案子的標的動輒達到幾十億元

◆什么是“綠色開采”、礦區(qū)土地復墾到何種程度算完成，在數(shù)量和質量上都沒有標準，須加強研究

◆在煤礦托管過程中產生矛盾，權利責任如何劃分，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定

◆在化解過剩產能的過程中，煤礦的上級企業(yè)甚至集團都可能會被追加為債務人

◆各煤炭企業(yè)的法律機構設置有較大區(qū)別，很多企業(yè)政策法規(guī)研究人才不足、機構仍不完善

隨著《資源稅法》實施、《長江保護法》出臺，《煤炭法》修訂，《能源法》正式向全社會征求意見，我國法律法規(guī)體系不斷健全完善。那么，煤炭行業(yè)發(fā)展、企業(yè)生產經營面臨哪些實際的法律需求?需要注意哪些法律問題?日前，在福建省龍巖市召開的2020年煤炭行業(yè)政策研究暨煤炭工業(yè)技術委員會法律專家委員會年會上，有關專家學者圍繞這些問題進行了探討。

1.加強與相關法律銜接，發(fā)出煤炭法律聲音

近幾年，煤炭企業(yè)涉及的法律訴訟越來越多，標的也很大，比如一個礦業(yè)權糾紛案子的標的動輒達到幾十億元。

之所以會出現(xiàn)標的幾十億元的法律糾紛案件，山東科技大學文法學院院長孫法柏分析，這與我國煤炭領域法律法規(guī)體系不完善有關。一些工作開始時，尚無明確的法律規(guī)定，隨著工作的推進會遇到各種法律問題。如果相關法律體系更加健全，就可以避免很多類似的問題。比如，現(xiàn)在面臨的煤礦壓煤村莊搬遷、煤礦開采與土地使用、土地復墾等問題還沒有很清晰的、具有較強操作性的法律規(guī)定。

2020年7月29日，國家發(fā)改委公布《煤炭法》修訂草案征求意見稿。

“《煤炭法》修訂對于煤炭行業(yè)具有重要意義，反映了我國依法治國水平不斷提高。”中國礦業(yè)大學(北京)文法學院院長殷召良表示。

孫法柏認為，在“十四五”期間，煤炭仍然是我國兜底保障的能源，加強煤炭行業(yè)法律體系建設十分重要，要盡可能提高煤炭行業(yè)的法律地位。目前，《生態(tài)環(huán)境法》、《水法》、《森林法》、《長江保護法》、《黃河保護法》等的聲音很強，相對而言，煤炭的聲音就比較弱。

孫法柏提示，煤炭行業(yè)立法，要考慮當下國家在生態(tài)環(huán)境保護、法治建設方面的趨勢，特別是要關注地方性法規(guī)、部門規(guī)定，要在相關立法中努力表達煤炭訴求。這些立法工作與煤炭緊密相關，比如《黃河保護法》。據(jù)了解，黃河流域的8個省份，其煤炭產量占全國產量的75%以上，相關法律規(guī)定會對煤炭行業(yè)產生重要影響。

國家能源集團總法律顧問劉學海也表示，要關注煤炭立法與其他相關法律的銜接問題。目前，《能源法》正在征求意見，與《煤炭法》有重疊的地方，要處理好兩者之間的銜接問題，要互相協(xié)同，原則性的規(guī)定要一致。同時，《煤炭法》修訂公布后，一些政府部門的規(guī)章制度可根據(jù)需要進行清理、廢除。

另外，孫法柏表示，要關注煤炭與新興行業(yè)融合的問題，構建“煤炭+金融”“煤炭+法律”的新型產業(yè)格局。

隨著煤炭市場化水平不斷提高，更加需要法治保障。孫法柏表示，這就要求煤炭行業(yè)加強研究，把市場化與法治化更好地結合起來。具體而言，他建議，可以利用高校的法學力量，將國際上有關煤炭的法律法規(guī)政策整理出來，以供參考。

與會煤炭企業(yè)法律專家提示，煤炭行業(yè)要在“新能源對煤炭行業(yè)的影響”方面加強研究。煤炭行業(yè)專家在這方面的研究還不多，現(xiàn)在更多地關注新能源如何發(fā)展，而煤炭行業(yè)下一步如何發(fā)展還缺乏細致的研究。我國到2060年要實現(xiàn)碳中和，行業(yè)下一步發(fā)展的壓力很大。即便如此，在近10年內，煤炭仍將是我國能源消費的主體。

在2030年我國力爭實現(xiàn)碳排放達峰、2060年實現(xiàn)碳中和的背景下，與會專家認為，煤炭行業(yè)需要在三方面做好工作。一是進一步加大科技創(chuàng)新投入力度，爭取在效率和安全上取得突破性進展。二是較大幅度增加智能開采方面的投入，積極應用新技術。三是在綠色開采和環(huán)保復墾方面要做更多工作。

與會專家表示，現(xiàn)在很多煤炭企業(yè)都由原來的煤炭局改制而來，老企業(yè)還負擔著很重的社會責任，煤炭市場空間逐步縮減后，承擔的這些社會責任怎么辦?如何既能保障社會平穩(wěn)過渡，又適應能源發(fā)展新趨勢?煤炭行業(yè)在這些方面還需要加強規(guī)劃研究。

山東工商學院教授劉傳庚認為，煤炭行業(yè)除了要繼續(xù)深化供給側結構性改革，還要增加對煤炭需求側的關注研究。比如技術、安全等，但對消費者、產品消費市場，特別是各地消費市場立法關注不夠。他舉了個潔凈煤生產的例子。原兗礦集團生產的潔凈煤具備在山東省、全國推廣的價值，但由于沒有政策支持，只能靠企業(yè)挨家挨戶推廣，效率很低。山東把蘭炭作為清潔能源，不計入煤炭消費指標;但潔凈煤反倒會被計入煤炭消費指標。這影響了潔凈煤的進一步推廣。噴吹煤、煤粉等其他的煤炭產品在推廣時都遇到了類似問題。

“不能光在生產側上使勁兒，要打開思路，學會用法管理市場。如果地方的產業(yè)政策、地方立法認可煤炭清潔利用同樣屬于清潔能源，那作用就會立竿見影地顯現(xiàn)出來。”劉傳庚說。

2.礦業(yè)權相關法律規(guī)定需進一步完善

在具體法律實務方面，礦業(yè)權相關法律問題是與會專家最關心的問題之一。具體主要體現(xiàn)在四個方面。

一是礦產資源權益金收取方式。“收取礦產資源權益金，大方向是對的，但征收方式還有改進的空間。”開灤集團法務相關負責人易燦輝介紹，目前河北省按照礦產資源的保有儲量來計算權益金。但是對于一座煤礦而言，保有資源儲量并不等于可采儲量，與實際煤炭產量的差距更大。

徐礦集團法律相關負責人對此也有共鳴，他表示，保有資源儲量是一個估算值，礦產資源權益金以不確定的保有資源儲量作為計算依據(jù)，對于煤炭企業(yè)顯然不公平。在實際開采中，井工礦能開采出保有儲量一半的煤炭就算是很好的結果了。

易燦輝建議，是否按照煤礦每年核定的產能來征收礦產資源權益金。

二是礦產資源權益金收取時間。礦業(yè)權包括探礦權和采礦權。目前，探礦權也須認繳礦產資源權益金。而勘查是技術密集和資本密集的統(tǒng)一體，本質上是高風險經營。據(jù)了解，綠地勘查能夠形成可供開采礦業(yè)項目的成功率在0.5%左右，而褐地勘查能夠形成可供開采礦業(yè)項目的成功率不到5%。

“在勘查階段就要交權益金是否合理?這也是需要探討的地方。”易燦輝表示。

三是首期繳納20%的規(guī)定。根據(jù)2017年印發(fā)的《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》，以出讓金額形式征收的礦業(yè)權出讓收益，低于規(guī)定額度的，可一次性征收;高于規(guī)定額度的，可按原則分期繳納。探礦權人在取得勘查許可證前，首次繳納比率不得低于探礦權出讓收益的20%;剩余部分在轉為采礦權后，在采礦權有效期內按年度繳納。采礦權人在取得采礦許可證前，首次繳納比率不得低于采礦權出讓收益的20%;剩余部分在采礦權有效期內分年度繳納。

在申領探礦證或采礦證時，企業(yè)尚未獲得采礦證，尚未啟動生產，認繳當年很可能沒有產品出售。

即使采礦權辦證當年就開始生產，對于服務年限超過5年的礦山，啟動當年根本無法生產出總資源儲量對應的20%的礦產品。

特別是最近新建煤礦多為大型礦井，還沒有生產，企業(yè)就需繳納幾十億元的權益金。而不繳納權益金，企業(yè)就無法辦理采礦證等，無法生產。企業(yè)前期投入非常大，進而導致后續(xù)生產經營壓力非常大。

四是采礦權注銷和價款返還。在去產能過程中，按照規(guī)定，一些關閉煤礦的權益金需要退回。但目前在執(zhí)行中，很少有煤礦可以順利拿到退回的權益金。

據(jù)了解，礦產資源價款征收時，按照中央20%、地方80%進行分成;而地方征收的80%又按照省、地市、縣進行分成。返還時，中央退的20%可以找到資金出處，地方的80%該由誰來退，各地尚無明確規(guī)定。在現(xiàn)實操作中，大多數(shù)煤礦還沒有拿到退回的價款。這導致去產能關閉退出煤礦不能注銷采礦權，進而無法實施破產，影響到后續(xù)其他工作開展。

3.明確采煤沉陷區(qū)修復等相關標準

除了礦業(yè)權相關問題，生態(tài)修復標準乏等問題也給煤炭企業(yè)的實際工作帶來很多困擾。

比如，壓煤村莊搬遷補償標準問題。劉傳庚介紹，目前各省搬遷補償標準不同，按照什么標準補償尚不明確，就有村民拿著其他省份的補償標準到省里要說法。

采煤沉陷區(qū)修復同樣面臨類似問題。企業(yè)把土地修復好后，交還村民，但村民不驗收，寧愿要補償金，也不愿驗收后將土地流轉出去。

“這種情況，采煤沉陷區(qū)到底算生態(tài)修復好了還是沒有修復好?很難界定。”劉傳庚說，這就需要法律、產業(yè)政策等來明確。

“現(xiàn)在大家都在提環(huán)保、綠色開采，但什么是‘綠色開采’，礦區(qū)土地復墾到什么程度算完成，在數(shù)量和質量上都沒有標準。”劉學海表示，下一步還需要加強研究。

山東省煤炭行業(yè)協(xié)會副秘書長劉全新則把關注的目光投向了托管煤礦。

“現(xiàn)在，好多國有企業(yè)到外地托管煤礦，比如山東、河北的國有煤炭企業(yè)到陜西、內蒙古托管煤礦，被托管煤礦既有屬于國有企業(yè)的，也有屬于民營企業(yè)的。”劉全新說，如果托管順利，一切都好說，但如果在托管過程中產生矛盾，權利責任如何劃分，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定，希望能從法律法規(guī)層面對此進一步規(guī)范。

關閉煤礦上級企業(yè)被追加為債權人則是一個讓許多煤炭企業(yè)感到頭疼的問題。

近幾年，在化解過剩產能的過程中，許多煤炭企業(yè)，特別是老國有煤炭企業(yè)關閉退出了許多煤礦。這些關閉退出煤礦的債務問題難以解決。債務是以煤礦為主體借的，但在法律訴訟中，煤礦的上級企業(yè)甚至集團都可能會被追加為債務人。

“在法律上找不到一點追加一級企業(yè)、二級企業(yè)作為債務人的依據(jù)。如果與國有企業(yè)打交道，一般都能阻止追加上級企業(yè)作為債務人，但如果與民營企業(yè)打交道，上級企業(yè)極有可能被追加為共同債務人。”華陽新材料科技集團法律相關負責人李建明表示。

即便通過訴訟方式解決了，但后續(xù)也可能存在執(zhí)行難的問題，特別是當案件標的比較大的時候。殷召良以一個實例提醒煤炭行業(yè)企業(yè)法律從業(yè)人員，在處理法律實務時，要加強溝通協(xié)調，獲得有關主管部門認同;在合同簽訂時，條款設定要更加具體，完成一項工作后，再付相應部分的資金，盡量在前期減少風險。

4.規(guī)范法律機構設置，加強人才培養(yǎng)

一方面是煤炭企業(yè)面臨的政策法規(guī)問題、法律糾紛增多，另一方面是煤炭行業(yè)企業(yè)的政策法規(guī)研究人才不足、機構仍不夠完善。

據(jù)了解，目前各煤炭企業(yè)的法律機構設置有較大區(qū)別，總法律顧問的級別也不一樣。有的總法律顧問是企業(yè)的主要管理人員，有的相當于部門負責人、副總工程師。有的企業(yè)最近幾年才設置總法律顧問的崗位。

一些煤炭企事業(yè)單位意識到這些問題，已經開始行動。山東能源新礦集團法律服務中心相關負責人孫本波介紹，2019年新礦集團法律服務中心增加了7名職工，新礦集團也新設置了總法律顧問，企業(yè)法律力量明顯增強。

殷召良介紹，目前，中國礦業(yè)大學(北京)法學教師數(shù)量和法學強勢院校相比不多，法學研究和教學力量還比較薄弱。未來，中國礦業(yè)大學(北京)將在提升法學專業(yè)性的同時，與礦業(yè)、能源、安全、應急管理等行業(yè)特色相結合，建設法學學科。

聚集行業(yè)法律力量，形成合力則是各位專家的共識。

孫本波表示，目前，國有煤炭企業(yè)在處理與民營企業(yè)相關的訴訟案件時，整體處于弱勢地位。他建議，利用法律專家委員會這個平臺，組織實務訴訟和理論研究方面的專家，加強研究，也可在具體訴訟案件中出具第三方專家意見函。

王潔瓊建議，構建一套協(xié)調溝通機制，將司法相關部門納入。這樣，煤炭企業(yè)在處理重大疑難案件時，可以多一條表達合法訴求的渠道。同時，也可由中國煤炭工業(yè)協(xié)會牽頭，搭建一個煤炭行業(yè)新公布法律政策的學習教育平臺。(本報記者鄢麗娜)