市場上已經出現煤礦托管這種“強弱聯合”的經營方式，但一些地方卻談“托管”色變。山西一位被托管的煤礦負責人表示，其所在地的地方政府并不允許公開說“托管”。

有專家認為，鑒于托管與承包都是基于民法的委托代理關系，除托管經營不直接獲得企業的經營收益外，本質屬性是相同的，法律含義也基本相同。

《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三十八條規定：“采礦權人不得將采礦權以承包等方式轉給他人開采經營。”煤礦安全生產托管模式中，采礦權的隸屬關系不發生改變，因此，這一模式與國家關于采礦權等權利的規定并不沖突。

《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》第八條第十三款明確規定：“煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得煤炭生產許可證和安全生產許可證，從事生產的，或者承包方再次轉包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包的，屬重大安全隱患。”

“這一規定要求實行整體承包生產經營的煤礦不得無證生產或再次轉包，這說明證件齊全的煤礦是允許進行整體承包生產經營的。”中國礦業大學管理學院執行院長聶銳說。

《中華人民共和國安全生產法》第四十一條規定：“生產經營單位不得將生產經營項目、場所、設備發包或者出租給不具備安全生產條件或者相應資質的單位或者個人，生產經營項目、場所有多個承包單位、承租單位的，生產經營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議……”

“這一規定明確要求，不能承包給不具備安全生產條件或資質的單位或個人，但側面說明了可將煤礦承包給具備安全生產條件或資質的企業或者個人，并對安全生產進行統一協調管理。”聶銳說。

國家層面的政策法規支持在采礦權所有者不變的情況下，將礦井安全生產承包（托管）給具有安全生產條件和資質的企業，同時要求簽訂安全生產管理協議，約定各自的安全生產管理職責。

基于地方經濟社會發展和管理實踐的迫切需要，許多地方政府在進行礦產資源整合時出臺了有關煤礦托管的地方性政策。

山西晉城出臺的《晉城市人民政府關于推進全市地方小煤礦托管工作的指導意見》中，明確了煤炭企業托管的法律含義。山西臨汾規定，從事托管的煤炭專業公司承擔安全生產相應責任，接受屬地主管部門的安全監管。山西運城及安徽一些地方陸續出臺了關于煤礦托管的政策法令。

“國家還沒有出臺專門針對煤礦托管經營的政策法令，托管雙方的合作以簽訂協議為主要依據，由協議明確雙方的責、權、利。托管協議明確了合同法規定的必備條款，對于一些特定事項，雙方可以另行簽訂補充協議，以便約定明確。”聶銳說。

聶銳表示，托管經營涉及經營權轉讓，實質上是一種國有產權變動行為，國有資產管理部門對托管企業的行業性質、企業規模、受托方的托管資格、國有資產的產權變更登記、企業兼并的審批、資產評估以及對受托、被托企業的監管等應當有明確的規定。

專家提醒，托管經營往往將委托方的資產與受托方的人員管理結合到一起，在制定協議時，雙方應根據現實需要建立相應的激勵、風險、約束機制，并按照制度嚴格落實。

一是建立有效的利益激勵機制。通過合理設計托管契約，明確受托方的責、權、利，給予受托方最佳的行為激勵；明確規定委托方的主要權利和義務，并將其人員的升遷和收人增長與委托企業資產保值增值和經營業績掛鉤。

二是建立企業托管經營風險機制。受托方要繳納一定數額的財產作為抵押，風險抵押交納的數量要起到受托方能夠承擔企業經營風險以及制約受托方經營行為的作用。

三是建立企業經營行為的約束機制。委托方有權要求受托方定期公布企業經營狀況，年終由會計師事務所和審計師事務所進行財務核算，以確保企業財務狀況的真實性和國有資產保值增值。