摘要本輪電力體制深化改革過程中，各類市場主體進入電力市場，供電可靠性和穩定性成為值得關注的問題。國家秉持安全為底線的理念，強調對非市場化用戶、放棄選擇權的用戶等實施保底供電。改革推行至今，各地也陸續出現售電公司退出市場、政府啟動保底供電服務的情況。文章研究目的在于對保底供電責任的基礎理論問題進行研究與論證，以期為改革實踐提供相關參考。

一、保底供電的概述

（一）保底供電的概念

保底供電并非一個規范的學術概念或用語，在我國最早出現在《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發【2015】9號）中，其中第17條規定：“電網企業應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，按約定履行保底供應商義務，確保無議價能力用戶也有電可用。”

隨后保底供電作為電網企業在電力改革中的一項兜底性義務，廣泛規定于各電改文件之中，用語也包括了“保底供應商”（中發【2015】9號文）、“保底供電責任”（發改運行【2019】1982號、發改運行【2019】105號等）、“保底供電義務”（發改經體【2019】27號等）、“保底供電服務”（國能綜通資質【2018】102號、發改能源規【2018】424號等）等。

隨著我國電力改革進程的不斷推進，學界和行政主管部門對保底供電制度的認識、研究和規定也在不斷發生變化。因此，保底供電的內涵和外延尚處于不斷變動之中，目前無法進行準確、全面的概念界定。

但根據現行國內外制度規定，可以梳理出保底供電制度的目的和作用，即保障國家范圍內所有電力用戶能夠獲得不因電力交易模式、交易對象等的變化而中斷的及時、持續、穩定的電力供給。

（二）保底供電的起源及其演變

通過本輪電改，售電側形成了由售電企業、配售電企業向市場化電力用戶售電的市場化電力交易，而尚未市場化的用戶依然保持由電網企業按照政府定價向其售電的“雙軌制”售電現狀。為了保證市場化售電主體能夠平穩退出電力市場、保障所有用戶的用電權益，有必要對非市場化用戶以及非正常情況下退市的市場化用戶提供保底供電服務。

國外電力市場中，由于大多數國家已經實現了電力的完全市場化，故保底供電制度一般由兩部分組成：一是對放棄選擇市場化售電商的電力用戶，由原供電商繼續供電，一般稱為“默認合同供電”（DefaultContract）;二是對已經進行市場化電力交易的用戶，在其售電商無法正常提供電力服務時，由政府指定的保底供電商介入供電以保障電力用戶持續用電的制度，一般稱為“應急供電”（LastResortService）或“緊急供電”。

我國電改文件對保底供電的規定，也發生了從未區分保底供電情形，到區分市場化和非市場化用戶，在保底供電電價、觸發條件等方面進行規定的變化。

（三）我國保底供電制度相關規定

目前，我國保底供電制度并未體現在立法層面，多規定于黨政機關文件、部委規章及部委規范性文件，地方性法規和地方政府規章偶有規定，主要有《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》、國家能源局《關于征求<電力中長期交易基本規則（征求意見稿）>意見的函》第19和第20條、國家發展改革委《關于做好2020年電力中長期合同簽訂工作的通知》第12條、國家發展改革委《關于全面放開經營性電力用戶發用電計劃的通知》第2條第9款、國家發展改革委、國家能源局《關于規范開展第四批增量配電業務改革試點的通知》等文件中。

二、我國保底供電制度實際操作

相關研究及建議

（一）保底供電的提供主體

保底供電服務的提供主體為保底供電商，依據電改相關文件內容，保底供電商的確定以擁有輸、配電網運營權為必要條件。

首先，電力法沿用以供電營業區或配電區域作為保底供電義務的地域劃分界限的規定，由擁有輸電網運營權的電網企業作為一級保底供電商，履行最終保底責任。

其次，各項改革文件都規定，對配電網擁有運營權的企業，因其“在其投資建設的配網所構成的區域范圍內被視為與電網企業性質相同的企業”，故“擁有和承擔配電區域內與電網企業相同的權利和義務，應按國家有關規定和合同約定承擔保底供電服務和普遍服務”。這類公司配電區域內用戶所選擇的售電公司也存在破產、停止營業、退出市場等風險，因此，這類配售電公司在其配電網所及區域內，對用戶承擔保底供電責任。

最后，當二級保底供電商（配售電企業）無力履行保底供電責任時，由電網企業接收并提供最終保底服務。

（二）保底供電的服務對象

根據現行改革文件規定，現階段保底供電的服務對象有以下四類用戶：

1.非市場化的電力用戶

包括不參與直接購電交易的居民、農業、重要公用事業、小型商事用戶、公益服務類用戶等無議價能力的用戶以及根據政府規定暫不參與市場交易的其他電力用戶。同時，目前受發用電計劃、電網結構安全等原因無法滿足條件的用戶，亦屬于非市場化的用戶。

2.符合市場準入條件但自行選擇不參與市場化交易的用戶

該類用戶指符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業購電的用戶。

3.已參加市場交易又退出的電力用戶

國家對保底供電服務的對象開始區分符合市場化交易標準但不選擇市場化交易的用戶和已開展市場化交易又退出的用戶，并對二者在電價適用上進行了區別規定。

4.原售電公司無力履行合同的用戶

系指售電公司終止經營或無力提供售電服務的電力用戶。

（三）保底責任的實現形式及不同保底供電情況下的定價機制

根據用戶類型和定價模式，保底供電責任應分為兩類形式。

1.一般情形下的保底責任

一般情形下的保底供電責任最主要實現方式有兩種，分別是：

（1）向非市場化用戶提供保底供電服務

對這類用戶，仍執行目錄電價。

（2）向符合市場準入條件但自行選擇不參與市場化交易的用戶提供保底供電服務

《關于推進電力市場建設的實施意見》規定，未參與電力市場的用戶由電網企業負責保底供電，按政府定價購電、執行目錄價格。

2.特殊情形下的保底責任

特殊情形是指市場主體非正常退出電力市場情況下的保底供電，本質上是一種接管責任，以確保電力持續、穩定供給。此時，供電價格受政府管制，但需要規定這類保底服務的履行期限。特殊情形下的保底責任包括以下兩種情況：

（1）原售電公司無力履行售電合同

根據《有序放開配電網業務管理辦法》第19條的規定，配電網運營者向所有符合條件的保底服務對象進行保底供電，電價均為按政府定價或有關價格規則向電力用戶收取電費。因此，該文件發布時政府并未根據不同類型的保底服務區別定價。該條款除“按政府定價”外還有“有關價格規則”這一表述，為后續政策制定留下了空間。

該種情況下，與售電公司簽約的電力用戶是被迫退出電力市場交易，因此保底供電既要考慮不能過于增加用戶用電負擔也要為用戶后續重返電力市場提供條件。

（2）電力用戶非正常退出市場時的保底責任

《國家發展改革委關于做好2020年電力中長期合同簽訂工作的通知》（發改運行【2019】1982號）規定，已參加市場交易又退出的非居民用戶，在通過售電公司或再次參與市場交易前，由電網企業承擔保底供電責任。頒布更早的《國家發展改革委、國家能源局關于有序放開發用電計劃的通知》與上述規定一致，且規定“保底價格具體水平由各省（區、市）價格主管部門按照國家確定的上述原則確定”。

《關于征求<電力中長期交易基本規則（征求意見稿）>意見的函》（發改運行【2017】294號）規定，非正常退市的電力用戶，由為其提供輸配電服務的電網企業承擔保底供電責任，用電價格按照政府價格主管部門確定的保底價格執行。

因此，以上規定導致了兩種截然不同的分析結論：

從體系解釋的角度而言，若結合上述規定綜合來看，該類用戶的普遍服務電價，應由各省（區、市）政府價格主管部門在用戶繳納輸配電價的基礎上，按照政府核定的居民電價1.2-2倍范圍，具體規定保底價格。

從后發文件構成對前發文件的修改的角度而言，《關于征求<電力中長期交易基本規則（征求意見稿）>意見的函》目前尚處于征求意見階段，本身不具備拘束力。若將發改運行【2019】1982號文視為有意刪除了發改運行【2017】294號文中的政府定價內容，則可理解為國家雖然規定了該類保底電價的范圍，但未規定確定價格的主體，從而為保底服務供應商與用戶協商定價留下了空間。

筆者贊同第一種理解方式。為保證保底供電的有序性和公平性，價格應由政府統一制定，但目前尚未有地方價格主管部門在電價文件中規定保底電價，因此，在此過渡期，仍存在市場用戶退出電力市場交易情況下保底供電的價格無法確定的問題。筆者建議此時電網企業可以采取向價格主管部門匯報、請示的方式確定保底電價。

此外，《關于征求<電力中長期交易基本規則（征求意見稿）>意見的函》還規定了完成市場注冊且已開展交易的電力用戶，合同期滿后未簽訂新的交易合同但發生實際用電時，不再按政府目錄電價結算。其中，批發交易用戶按各地規則偏差結算，零售交易用戶按保底價格結算。并未明確規定此種情況下電力用戶是繼續與售電公司進行電力交易，還是轉為普遍服務。

（四）保底供電義務的終止

在具備市場交易資格選擇不參與市場交易的電力用戶和售電公司終止經營、無法提供售電服務的電力用戶兩種情況下，用戶均有可能隨時終止與保底供電商的保底供電服務關系，選擇進入市場交易。因此建議保底供電商在簽訂價格、期限、條件明確的供用電合同時，可以在合同中約定，履行期間內因用戶原因中止或終止合同而轉向其他競爭性售電商的，應支付違約金，以防范風險。

（五）保底供電商違反保底供電義務的法律責任

根據電改文件規定，能源監管機構的派出機構負責對保底供電商履行保底供電義務的情況進行監管、審查。保底供電商違反保底供電義務時，主管行政機關可對其處以行政處罰。

此外，保底供電商將被列入全國信用信息共享平臺“黑名單”，被處以強制退出電力市場、3年內不受理交易申請、限制失信企業的法定代表人擔任有關企業高管、被限制融資、被稅務重點監控、限制發股發債、限制招投標等處罰措施。

筆者認為，除以上行政處罰和信用處罰措施以外，還可從締約過失責任角度探索保底供應商無正當理由拒絕為用戶提供保底供電情況下的民事賠償責任。

三、結語

電力體制改革涉及面非常廣，關系重大，自然要穩步推進，其中的保底供電制度值得深入研究，以更好地推進改革，促進經濟社會的平穩運行。