歲末年初，對于河南省工信廳煤炭工業管理辦公室生產綜合處處長沈天良來說，工作特別忙。眼看2013年5月出臺的“煤電互保”政策就到期了，該政策能否延續成了河南煤企十分關注的一件事。“我們已經把煤企的訴求反映給上級部門了，現在能否延續還不確定。”他說。

河南煤企除了關注“煤電互保”政策，還關注沈天良所在的生產綜合處根據國務院有關文件牽頭制定的一個實施辦法，該辦法旨在加強新形勢下的煤炭行業管理。據沈天良介紹，該辦法確定了2015年前要實現的工作目標，并在減輕企業負擔、煤礦準入、雙基建設等方面提出了具體要求。“之前我們也向企業征求了意見，該辦法可操作性較大，含金量還是比較高的。”沈天良說。

1月8日，記者致電河南省工信廳副廳長陳黨義詢問該辦法什么時候實施，得到的回答是：“已經上報給省政府，正在征求相關單位的意見。”

在剛剛過去的2013年，河南因率先出臺了“煤電互保”政策而備受關注。接下來，山西、陜西、內蒙古等地也相繼出臺了一些扶持和減輕煤企負擔的政策，這一度被稱為“政府救市”。細分析不難發現，這些政策主要是穩定市場和減輕企業負擔，特別是山西的“煤炭20條”中的 “兩項煤炭基金”的暫停提取，4個月內為山西省煤企減少成本約49億元，由此也能看出煤企稅費負擔之重。

政府“救市”為哪般？

在沈天良看來，2013年5月河南省之所以出臺“煤電互保”政策主要有兩方面的考慮。

一方面是市場低迷，煤企日子難過。“2013年四五月，河南煤企的日子最難過。”沈天良說。這種難過表現為“三降”和“三升”，“三降”指煤價下降、銷量下降、效益下降，“三升”指成本上升、庫存上升、應收賬款上升。

另一方面是在2010年開始的兼并重組中，河南大型煤企付出太多。有數據顯示，僅在1年多時間里，參與兼并重組的6家煤企就付出200多億元，除了直接拿錢，在管理、人員方面也承受了很大的壓力。在這樣的背景下，省政府不得不采取措施來保護“剛剛經歷了一場戰爭”的煤企。

“該政策實施后，對省內骨干煤企來說起到了效果，煤價下滑的趨勢也得到遏制。”沈天良說。此外，他介紹，早在2012年河南省政府就了解了煤企的難處，當年8月暫停征收了噸煤10元至20元的煤炭價格基金。

如此看來，河南省出臺“煤電互保”也在情理之中，但這一“無奈之舉”無疑給本來就敏感的市場帶來了震動，此后，山西、陜西、內蒙古等地也相繼出臺了一些扶持和減輕煤企負擔的政策。

山西省出臺“煤炭20條”，政策分為短期、中期、長期，是各地出臺的政策中比較系統的一個。

面對河南、山西出臺的各種“救市”政策，受到嚴重影響的陜西也采取了有針對性的措施，全力扭轉煤炭運銷下滑的趨勢。

內蒙古烏海也出臺了包括下調煤炭價格調節基金、保稅減費等12條措施。除了烏海，貴州省也下調了煤炭價格調節基金。

湖南省則要求省內火電企業優先采購湘煤集團、資江煤業集團等省內生產的電煤。

一時間，“煤電互保”、“結盟保價”、“煤炭20條”成為了熱詞，熱度一直持續到2013年年底。

在多地出臺“救市”政策的同時，也有一些煤炭大省沒有出臺“救市”政策，如山東。對于省里沒有出臺“救市”政策，山東能源集團一位工作人員認為，山東省不希望煤炭開采量和消費量增長過快。有資料顯示，未來山東省將實施煤炭總量控制，力爭2015年年底前實現煤炭消費總量“不增反降”的歷史性轉折，到2017年，煤炭消費總量力爭比2012年減少2000萬噸。

此外，中國煤炭經濟研究會戰略管理委員會秘書長牛克洪認為，山東省煤企整體管理水平較高，在安全、生產、經營等基礎管理方面較好，在市場低迷的情況下仍有微利，因而沒有讓省政府感到壓力。“由于山東煤炭開采歷史較長，開采條件越來越復雜，倒逼企業較早地提高了管理水平。加上地域優勢，2013年山東多數煤炭企業是盈利的。”他說。

在牛克洪看來，地方政府“救市”的目的是為了保增長，他們不希望往年出力最多的煤企繼續虧損，進而影響地方財政收入。“煤炭市場低迷倒逼的不僅是煤企，還有政府。”

煤企緣何需要“庇佑”

從2012年開始，煤炭市場急劇降溫，我國煤企在努力挖潛增效降成本的同時，呼吁地方政府“救市”的聲音沒有停止過。在過去一系列的改革中，煤企始終在摸索著前進。

在新中國成立之初，我國的煤炭行業像所有其他行業一樣，完全在計劃經濟的環境下運行，所有的煤炭生產任務都由國有煤炭企業承擔。

20世紀80年代初，隨著改革開放政策的實施，國家放松了對煤炭行業的限制，在加快發展國有重點煤礦的同時，鼓勵發展鄉鎮小煤礦。但這個時期，煤價仍由國家控制，雖然在此期間進行過5次價格微調，但市場價格矛盾一直未得到解決。

1998年，中央撤銷了煤炭工業部，將國有重點煤礦下放給各地方政府，并針對煤炭行業的問題相繼頒布了若干政策，整個煤炭行業進入了調整期。

煤企從2002年開始步入到了發展史上的“黃金十年”。這10年里，煤炭行業一直都在延續較高的增速。

但是，自2011年下半年以來，我國經濟增速回調。而伴隨經濟增速下降、產能快速提高以及節能減排的進一步深化，煤炭明顯呈現出供過于求的態勢，價格也快速下行，煤企風光不再。

2012年12月25日，《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》提出，自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格雙軌制，煤企和電企自主銜接簽訂合同，自主協商確定價格。

如今，一直盼著能由市場定價的煤企發現，煤炭卻賣不出去了，煤企發展面臨困境。

在沈天良看來，目前煤企需求最迫切的期望就是減負。“目前，河南省煤企所繳納的各種稅費占企業成本的24%，多的地方能達到30%。”他說。

在市場低迷的情況下，雖然煤企可以通過練好內功來“御寒”，但稅費這一塊所占的成本是企業無法“練”掉的。

中國煤炭經濟研究院提供的數據顯示，截至目前，除了延續的21種稅外，我國煤企需要繳納的各種經行政部門批準的涉煤收費不少于92種。其中，行政事業性收費40種，經營性收費6種，鐵路、港口運雜費等46種。名目繁多的收費項目中，有的是依照法律程序合規設置的，有的是一些特權部門、壟斷行業甚至是社會組織巧立名目設置的。

“煤炭行業市場化程度在全國工業行業中是最高的，但稅費負擔也是最高的，超過了企業成本的30%。”中國煤炭工業協會一位人士說。

研究了多年的煤炭市場，牛克洪認為，目前，對于政府來說，需要給煤企減負了，“把所有的收費政策梳理一下，不該收的就不要收了。政府應該為企業的發展創造良好的環境。”他表示。

飽受爭議的“權宜之計”

在牛克洪看來，2013年出臺“救市”政策的地方政府也是在不得已的情況下而采取的措施。“也是一種權宜之計。”

也有人認為，這些政策愿望很良好，是為了使市場實現平穩發展，但是這個政策有違市場規律，保護了落后產能，讓本該淘汰的企業因為政府的保護而生存下來。

然而，從出臺相關政策的省區來看，不包括遼寧、吉林這些擁有眾多老煤企的省份，也不包括云南、福建這些擁有眾多小煤礦的省份，往往是擁有大型煤炭集團，且煤炭工業在全省經濟中占比較高的省區。

此外，針對“救市”政策限制外煤入省形成區域割據的說法，山西晉煤集團銷售公司一位工作人員對此并不認同，在他看來，“煤電互保”更多是一種引導，并沒有強制性。“電廠并沒有全部用本地的煤，一是電廠出于進貨渠道建設的考慮，會從多種渠道進貨；二是還有中間商存在，沒有辦法確定他供應的煤炭來自哪里；三是供求煤質的差異也決定了不能全用本地煤。”他說。

這一觀點也得到了河南能源義煤集團一位工作人員的支持。他說：“‘煤電互保’政策實行以后，煤炭市場稍微有好轉，但這不是長久之計，這種政府行為需要強有力的監管做后盾，而電廠不容易管控。”

一位業內人士認為，目前各地政府救市的“快速藥”能夠用的幾乎已經用盡，短期的救市政策難有新招了。

在地方政府出臺的“救市”政策中，減輕稅費負擔是煤企一直以來從未平息過的呼聲，也是最沒有爭議的一項措施。內蒙古鄂爾多斯市政府表示，繼續延續已出臺的優惠減免政策。在此之前，一些地方政府甚至通過建立煤炭市場價格波動調節基金來間接“救市”。

業內人士認為，我國煤炭市場已經發展成為全國市場，單方面地依靠地方政府“救市”，只能維持區域煤炭產業短暫的競爭力，對刺激全國煤炭市場好轉起不到太大的作用。而地方政府“救市”對市場化進程的阻礙作用也是有限的。

用好政策指揮棒

專家表示，雖然從長遠看，政府“救市”不利于煤炭市場化，但就目前煤炭行業的低迷現狀和企業的虧損程度來看，政府應該采取一些積極措施，否則很多煤企可能很難度過這一艱難時期。

2013年11月，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于促進煤炭行業平穩運行的意見（“國辦發［2013］104號”）》（以下簡稱“104號文”），提出從遏制煤炭產量無序增長、減輕煤炭企業稅費負擔、加強煤炭進出口環節管理、提高煤炭企業生產經營水平和營造煤企良好發展環境五個方面全面緩解煤炭行業經營困境并促進煤炭行業的平穩運行。

針對“104號文”的出臺，中國煤炭工業協會的一位人士說：“從長遠出發、從大局出發，創造公平的競爭環境，是一件好事。”

在這位人士看來，長期以來，煤炭行業、企業歷史負擔沉重，稅費負擔沉重，“黃金十年”里積累了很多問題，這些在新的形勢下都需要解決。

“有‘104號文’做參照，各地再出臺政策就有針對性了。”牛克洪說。

牛克洪認為，在當前形勢下，政府應更多地把“權宜之計”變成中長期政策。煤炭市場未來走勢并不看好，今后較長一個時期，市場將程“L”形走勢，在下限波動。因此，地方政府出臺相關政策應立足當地煤炭產業的結構調整與升級，幫助煤企轉型發展，以增強煤企綜合競爭力。比如對煤炭產業進行技術升級改造，降低能耗，鼓勵支持延伸煤炭產業經濟鏈條。

牛克洪還認為，政府制定政策前后要根據市場變化來調整，得讓大部分企業活下去，特別是在稅費問題上，應該通過設上限的方法來控制，有減，有增，從混亂走向有序、合理和規范化。

他認為，政府出臺的政策，最多只是促進行業健康可持續發展的一個措施，最終政府要從市場中退出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，無論是中央政府還是地方政府，都是給企業發展創造一個良好的外部環境。

“新的發展形勢需要新的配套改革，這樣才能促進煤炭行業健康發展。”牛克洪說。